麦积山风景名胜区旅游管理体制现状及对策分析

发布时间：2023-03-16 01:23:32

龙源期刊网http://www.qikan.com.cn麦积山风景名胜区旅游管理体制现状及对策分析
作者：张晓君
来源：《丝绸之路》2013年第20期
[摘要]麦积山石窟是甘肃对外宣传的旅游名片之一。长期以来，受管理体制的制约，未能发展成类似敦煌莫高窟那样的国内外知名景点。要突破这一瓶颈，唯有解放思想、转变观念，抓住申报丝绸之路世界文化遗产和建设文化大省的契机，将景区内各单位重新整合成一个具有地方政府职能的机构，以文物保护管理为核心，做好旅游接待、宣传展示和文化产业开发等具体工作。
[关键词]麦积山石窟；旅游管理；管理体制；文化产业
[中图分类号]F592.1[文献标识码]A[文章编号]1005-3115（2013）20-0052-04麦积山石窟是我国早期著名四大石窟之一，它以奇特的山势造型、优美的自然风光、雄浑的洞窟建筑、精湛的雕塑技艺、精美的壁画艺术而蜚声海内外，被誉为“东方雕塑馆”。以麦积山石窟为核心的天水麦积山风景名胜区不仅是天水旅游的龙头，也是甘肃旅游对外宣传展示的重要窗口之一。特别是20世纪90年代以来，随着麦积山石窟知名度的不断提高、当地交通条件的改善，天水旅游业迎来了前所未有的历史机遇，麦积山也成为海内外游客天水之行中重要的旅游目的地之一。经过近30年的建设，麦积山风景名胜区的旅游服务设施、道路交通状况、餐饮住宿条件、接待展示水平等软硬件设施都有了很大改善，相应的管理能力和水平也有一定提高。但是随着人民生活水平的不断提升、游客维权意识的增强，他们对旅游品质服务的要求也日益提高，这就对景区的旅游管理提出了新的要求。一、景区管理机制的形成与改革进程
麦积山石窟维修加固工程竣工以前，景区内只有麦积山文物保管所和麦积林场后崖沟工区两家单位。麦积山文物保管所隶属于甘肃省文化厅，主要负责麦积山石窟的保护管理工作。后崖沟工区隶属于甘肃省林业厅下辖的小陇山林业实验局，主要负责区段内次森林的改造和林木的扶育。1992年，甘肃省文物局成立后，麦积山文物保管所即归其管辖。1986年，升格为麦积山石窟艺术研究所，除了继续从事石窟保护管理工作外，更突出了文物研究以及对国内外游客的接待讲解工作。后来后崖沟工区改建成植物园，1998年，升格为国家森林公园，主要职责是进行森林植被培育，建立科研试验基地，满足林业科学考察以及旅游观光的需要。1982年，国务院将麦积山一带公布为国家第一批重点风景名胜区。1984年，成立了麦积山风景名胜区管理局，由天水市人民政府管辖。这样景区便有了三个单位。除此之外，在麦积山石窟保护范围内，还散布着几个自然行政村，村民主要以务农为主，近年来逐渐开始经商。

龙源期刊网http://www.qikan.com.cn麦积山石窟自1984年开放至今30年来，也正是我国旅游业从初步发展走向大发展的阶段。旅游业蓬勃兴起，前来参观、游览的国内外游客显著增多，年均20万人次左右，且游客人数一直呈上涨趋势。为加强管理，麦积山风景名胜区管理局对各景区景点实行统一管理，其中包括麦积山、仙人崖、石门景区和街子温泉、曲溪等景点，对区内自然景观进行保护和开发。为配合景区健康有序发展，保障游客权益，麦积区政府下属的工商、税务、公安等分支机构也开始陆续进驻麦积山景区，从而形成了多头管理的格局。最早游客参观时只需购买麦积山石窟门票；景区管理局成立后，开始出售景区门票；植物园建成后也出售门票。游客如果全部参观麦积山景区就需买三次门票。2001年，随着国家“五一”和“国庆”黄金周假期的实行，短时间内游客剧增，不断的重复购票给多有不便，游客意见很大，时有投诉；同时，景区各单位之间也产生了矛盾，严重影响了麦积山和天水市的旅游形象。2005年6月，在甘肃省人民政府协调之下，甘肃省发改委、天水市人民政府、甘肃省林业厅、甘肃省文物局等相关主管部门经反复协商讨论，最终成立了由天水市政府分管领导负责的麦积山风景名胜区管理委员会，开始实行麦积山景区内统一售票，三家按比例分成。其中麦积山石窟艺术研究所占门票总收入的57%，天水市麦积山风景名胜管理局占28%，麦积国家森林公园占15%。同时，每年从门票收入中提取3%～5%作为景区对外宣传展示费用。这样初步消除了游客因多次购票而产生的怨言，缓解了相关单位因收入利益分配而产生的矛盾。二、新视野下景区管理模式存在的问题
麦积山风景区管委会的成立虽然缓解了景区内各单位之间的利益纷争，但并未打破其原有的管理体制和管理模式，这给麦积山景区的健康有序发展埋下了隐患，具体表现在以下几个方面。
（一）政出多门，违章、违法现象严重
麦积山风景名胜区地处山林地区，由于各种历史原因，当地管理部门历来执法不严，群众法律意识淡薄。改革开放以来，国家各种法律法规已日趋完善，人们的法律意识也在不断提高。自文物法规颁布实施后，人们保护文物的意识已大大增强；森林法颁布实施后，群众“靠山吃山”的传统习惯已逐步改变，乱砍乱伐现象得到遏制。但是景区内各单位都有自己的上级主管单位，政出多门，往往出现不顾法律法规随心所欲的现象。比如10年前风景管理局兴师动众凿通香积洞便是一例，为清除洞内行进的障碍，削掉了一些奇形怪状的钟乳石，殊为可惜。更为严重的是近年来对香积山顶的开发，严重破坏了生态环境。香积山顶原有寺院，早年废弃，被林木覆盖。现在林木被砍伐，山顶一片光秃秃，严重影响了景观。此事经《中国文物报》、新华网等国内媒体报导，迫于舆论压力才不得不停止施工，但香积山一带植被的恢复尚需时日。再如甘肃林校在香积山下的大沟门前随意建设实习点亦为一例，经文物部门多次劝阻无效，实属无奈。这些都不利于景区开发建设健康有序发展。《甘肃省麦积山风景名胜区保护管理条例》是依据国家的法律法规制定的景区行为准则，应当坚持贯彻在景区建设的实际行动中。
（二）景区内缺乏统一规划，导致重复建设，资金浪费严重

龙源期刊网http://www.qikan.com.cn在总面积约215平方公里的麦积山风景名胜区内，文物、旅游、林业、宗教、村镇诸多单位并存，公路、电力、电信、水利等相关介入单位都有本系统制定的管理和发展规划，在有些方面互不衔接，其直接后果就是导致景区内建设项目重复。如风景管理局就在远离麦积山石窟约2.5公里处的停车场建立起一个游客导游服务接待中心，但由于功能与设在麦积山广场的接待中心重复，加之地理位置离石窟较远，又缺乏相关管理人员，所以事与愿违，远远没有达到最初的目的，现在只能改为他用，造成了资金浪费。又如按照文物法规，在重点保护区内任何单位不得私搭乱建，随意改变景区原有自然风貌，但实际情况却是景区内商业化现象比较严重，乱拆乱建现象普遍存在。许多农家乐建筑、商业建筑、管理建筑、宗教建筑等都带有很大的随意性，不符合文物保护方面的有关法规。由于它们在最初兴建时大多数也都取得了相关行政部门的许可，有的有相关部门的审批手续，文物部门对此也无可奈何。电力、电信等部门在修建景区相关设施时，也是根据自身需要而定，基本上没有考虑对整个景观风貌的影响和破坏问题。当地政府在居民点规划、搬迁、改造、安置过程中，没有充分征求文物、景区管理等相关部门的意见，使新居民点距离核心景区过近，外观设计等方面也存在一定问题，给景区管理、道路交通等都带来许多麻烦。
随着麦积山石窟申报世界文化遗产工作的展开，为了达到联合国教科文组织世界文化遗产委员会的相关要求，地方政府又不得不花大气力和巨额资金对景区内的不和谐建筑进行拆迁、改造。据不完全统计，景区内各单位投入的改造资金已达近亿元，而且后续的居民安置、基础设施建设、植被恢复、环境监测、保护管理等方面所需资金也是一笔不小的开支。所有这些，都直接影响了游客对麦积山的整体观感，给景区开发建设带来了不少困难。（三）管理和建设方面各自为政，矛盾层出不穷
麦积山景区各单位在保护风景名胜的前提下，追求经济利益是其主要目的。由于各单位或多或少存在本位主义，所以违章违约现象时有发生。统一售票只是减少了游客购票环节，但并未根本解决景区方面存在的问题，从长远讲，也不利于整个景区的健康有序发展。
这些单位除正式工作人员外，都有相当数量的临时工作人员，保障这些人员的工资成为各单位考虑的主要问题之一。因此，除正常门票分成外，各单位都广开门路增加收入，如开设画店，开通观光车，兴建宾馆、餐厅等，既服务游客，又增加收入，这也是必要的。但是景区管理局在门票统一分成外，又私售20元门票，这就违反了一票制的约定。景区售票
处设在距离石窟2.5公里处，是进入石窟的必经之道，由于误导，有的游客不了解情况，只购买了20元的景区票，没有买游览通票，结果上不了石窟，自然产生怨愤。相比之下，麦积山石窟除省财政拨付的正常经费及门票分成收入外，基本上没有额外收入，这也在一定程度上影响了职工参与景区建设和管理的积极性。
在每年旅游旺季，特别是“五一”、“国庆”、“中秋”等节假日期间，游客骤增，售票、餐饮、参观、休息、乘车等相关设施常常无法满足需求，经常引发各种矛盾，对麦积山景区形象造成许多不良影响。

麦积山风景名胜区旅游管理体制现状及对策分析

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