政策的执行与实施

一、政策执行的一般理论

所谓政策执行，狭义而言就是指某项政策、方案、决议等的具体贯彻、推行和实施。即将政策付诸实施、把政策内容转变为现实的过程。它不包括某些准备工作和善后工作，以及对执行的监督和反馈。广义的政策执行则是指政策执行者为贯彻、落实政策指令，以达到预期目标的全部活动和整个过程。它涉及方方面面、各个步骤和环节以及各要素与各环节之间的联系，从而使政策执行的全过程显现出鲜明的综合性、广泛性、动态性、现实性、具体性、层次性、灵活性以及执行与决策统一性等特点。可以说，政策执行是运用政策解决社会问题的最直接环节和检验政策正确与否的重要途径，它不仅决定着政策目标的能否实现以及实现的程度和范围，而且是完善、发展原有政策和制定新政策的重要环节。

有学者把将政策实施定位为政策执行与政策落实，①其实是政策执行的狭义表述。综合政策科学家对政策的研究，总结出以下七种政策执行理论：②

（一）行动理论

它认为政策执行实际是指某一项公共政策所采取的广泛行动。在各种活动中，解释、组织、实施政策最为重要。

（二） 组织理论

它认为政策执行是一种组织行为，政策执行需要组织，没有组织就没有政策执行。持此观点的人认为，只有了解组织是怎样工作的，才能理解所要执行的政策，才能知道它在执行中是如何被调整和塑造的。

（三） 因果理论

它认为政策决定只是一种假设，一张指导人们从当前情况导出设计目标的地图，政策执行就是按照地图的指引达到目的地。

（四） 管理理论

它认为政策执行是行政机构依据政策实施管理的过程，这个过程受立法机关的影响，受政策环境的影响，受合法委任权的影响，也要受相关利益集团的影响。

（五） 交易理论

它认为政策执行是一个政治上讨价还价的过程。在这个过程中，政策执行者和政策对象之间通过不同方式的交易，在各种力量的互动中达成某种妥协、退让或默契。

（六） 系统理论

它认为政策执行过程，可以理解为政策系统与外界环境进行物质、能量和信息的交换过程。政策系统产生了政策输出，外界环境对政策系统进行物质、能量和信息的输入，政策结果和反馈又提供了对政策的评价与再输出过程。

（七） 演化理论

它认为，在提出政策问题、制定政策目标、拟定政策方案过程中，都存在着许多不确定和模糊性，多重目标实际上会产生矛盾与冲突。因此，在执行中，会对原有的目标不断地重新设计。政策制定是反复的形成、执行、再形成的演化过程。

二、政策执行的基本原则

关于政策执行的基本原则问题，各学说歧见纷呈，有代表性的如，有学者坚持政策的坚定性原则、创造性原则和整体性原则；①有学者提出典型性与普遍性相结合原则，追踪决策原则，实践检验原则；②有学者提出忠实执行原则，开拓创新原则，协调、沟通的原则，注意反馈原则，效益原则，民主集中制原则。③

总结以上学说，得出政策执行中须坚持以下三个原则:

（一）整体把握，坚决执行原则

坚定性原则要求执行政策必须坚持政策的原则立场，严格执行政策规定及其要求，全面地不折不扣地实现政策目标。

在政策执行中，要把政策看成一个不可分割的整体，注意发挥政策的整体效应。政策体系中各项政策的相关性和政策体系的层次性决定其必须予以整体性对待。在政策执行过程中，要认真贯彻整体性思维：第一，加强政策执行的前馈控制，搞好政策模拟。所谓前馈控制，就是在系统安生偏离之前，根据预测与模拟所带来的信息，采取相应的措施，确保系统的正常运行，以取得理想的整体效应。第二，加强政策的协调工作。在现代社会中，政策之间不配套、有摩擦是难以完全避免的。因此，必须加强政策协调工作，搞好政策的综合平衡。在政策付诸执行之后，不断地协调单项政策之间、单项政策与政策体系之间的关系，使所有单项政策的功能都能服从政策体系的目标，从而取得理想的整体效应。

（二）原则性与灵活性相结合的原则

　　首先，原则性和灵活性既有区别，又有联系，相辅相成，缺一不可。其次，原则性和灵活性的区别是相对的，双方在一定条件下可以相互转化。再次，原则性是灵活性的依据，灵活性是原则性的具体化。

　　在政策的执行中，必须坚持原则性和灵活性的统一，创造性地实施政策，同时还要在实际工作中正确掌握政策界限。

（三）决策追踪（监控原则）

在政策执行过程中，要注意决策追踪，即同步监控，并及时反馈。要即时注意政策的失当部分，及时补充或加以调整。一般来说，政策实施中可能出现这样三种情况：一是政策正确，执行不力；二是目标正确，方案总体上合理，部分不够合理，就必须及时调整和修正，使其完善；三是政策目标错了，或者目标虽正确，由于原来赖以决策的主客观条件发生了重大变化，继续实施已无法实现目标，这就必须对政策目标或政策方案进行根本性的修正，也就是要进行追踪决策。

三、政策执行过程

关于政策执行过程散见于各专著，梳理如下：有学者提出包括学习宣传政策、制定执行计划、试验总结推广、协调监督反馈等步骤；①有学者提出包括宣传政策、计划制定、组织落实、政策试点、全面实施、协调控制、追踪决策七个步骤②；有学者提出包括确定指导思想、涉及实施方案、进行政策试验、做好组织准备、开展政策宣传、加强政策学习、实施具体步骤等方面；③还有学者提出包括设计实施策略、计划政策宣传、组织实施政策和实施的指导等步骤；④有学者提出政策执行准备、政策实施、政策所执行再决策等步骤。⑤根据执行过程中的时间划分，我们把其分为执行前的准备、执行中的活动和执行后的工作等三个阶段：

（一）执行前的准备

关于政策执行前的准备主要包括制定执行计划、确定执行组织落实执行经费和做好试点工作，现主要就执行计划进行论述：

政策执行是一个有计划的过程。计划，一般被解释为工作或行动之前预先拟定的具体方法和步骤。政策执行计划，就是根据政策内容的要求和实际情况，把政策规定具体化为一系列行动细节，使政策执行活动有遵循、有组织、有步骤地进行。政策执行是一个复杂的动态过程，因此，制定科学、可行的执行计划，是保证政策执行活动有序进行的重要条件。政策执行的内容包括：一是分解政策目标，即根据政策的要求和客观条件，把政策目标纵向分解为近期、中期、长期目标，分步实现；横向分解为各个方面的具体目标，最后总体合成。二是调配组织力量，即根据政策方案的要求，指挥、协调组织力量，明确各级各部门政策执行机关及其人员的不同工作任务，合理分配与使用人政策力、财力、物力，使不同部门的执行机关和执行人员的行动相互配合、相互协调，形成合力。三是准备防范措施。在制定执行计划要注意以下几点：一是可行性，二是留有余地，三是不断调整。

（二） 执行中的活动

美国政策学者琼斯曾指出：在政策执行的诸多活动中，以解释、组织和实施三者最为重要。遵循此一思路，我们把政策执行活动归纳为宣传解释、指挥协调和具体执行三项：⑥

1、宣传解释

学习、宣传政策是政策执行过程的首要环节。一项政策颁布以后，首先要组织执行人员进行学习，并在此基础上广为宣传，这既是政策执行活动的准备工作，又是政策执行活动的首要内容。学习政策就是对政策文件进行深入研究，不仅要了解政策内容、适用范围和条件，深刻领会政策的精神实质，而且还要了解和掌握政策的来龙去脉；宣传政策就是向政策对象灌输政策意图，引导人们按照政策规定调整自己的行为。政策宣传不仅包括对政策的宣布或公布，也包括对政策对象进行说服、教育和鼓励。

学习政策是执行政策的重要前提；宣传政策是政策执行活动的重要组成部分。进行政策宣传，需要遵循以下几项原则：一是说服原则，二是适时原则，三是个性化原则。

　　2、组织协调

　　所谓指挥协调，是指政策执行的领导机关和领导人员对具体执行机关和执行人员分派任务、指导工作并进行协调的活动。在政策执行活动中，难免会遇到困难，这是就需要领导人员根据实际情况及时转变思维，创造性地发挥主观能动性，并予以有效的统一组织协调，才能化被动为主动，使政策执行朝着预定目标发展。

3、具体实施

任何一项政策最后都要依靠具体的机构和人员来执行，这些机构和人员成为政策执行的重要资源，在政策执行过程中发挥着基础性作用。对于政策的具体执行者而言，除了要认真学习政策、全面准确地领会政策的要旨外，还要自觉提高自身素质，正确运用执行策略，提高政策的执行水平。与此同时，还要在实际工作中善于发现问题，勇于反映问题，以有效防止政策执行中的偏差。实践证明，政策执行效果如何，与广大政策的具体实施者能否达到以上要求有密切联系。

（三）执行后的工作

1、验收总结

政策执行完毕，接下来及涉及政策执行效果的验收和总结。在验收总结中，要善于从不同角度，不同侧面，全面把握，要实事求是，发扬成绩，总结教训。

2、反馈再决策

在验收总结之后，要及时向政策制定者进行执行效果的反馈。制定主体要与执行主体共同探讨，根据反馈的信息，及时对原政策方案进行必要的补充或修正，也即对政策执行的再决策问题。

政策执行再决策包括以下几个方面的含义：（1）从时间上看，它发生在政策中或执行任务完成之后；（2）从性质上来讲，属于政策调整的范畴，它包括对原政策方案的补充或修正；（3）从目的上来讲，是为了更好地解决同一个所要解决的政策问题；（4）从实质活动上讲，是实施过程的暂时中断，仿佛又回复到了政策制定的初始阶段，其结果是形成一项更为科学、合理的政策，但是所产生的新政策与原政策联系紧密，它们针对的是同一个政策问题。

在政策执行再决策中，要坚持实事求是和时效性原则。

四、影响政策执行的因素

影响政策执行的因素很多，学者对这方面的论述也众说纷纭。如有学者认为包括政策执行体制、政策执行者、政策对象、政策方案、政策时效性，政策执行的手段与方法等因素；①有学者认为包括政策方案优劣、执行主体素质，政策对象把握等因素；②还有学者认为包括环境因素、政策执行决策本身，组织与个体等因素。③本书认为影响政策因素包括以下方面：

（一） 政策自身的性质特点以及刑事政策本身制定得是否科学

政策执行的难易，首先和政策问题的特点和性质相关。政策本身的正确性、政策的具体明确性、政策的理论依据及政策方案规划的科学性等都不同程度地体现了其性质和特点。

如果某项政策涉及的问题复杂，触及的权力关系多，或者要调整的利益多、幅度大，那么该政策的执行难度势必就大。反之，就小，执行起来就相对容易。

政策本身的制定科学与否也是政策执行成败的关键，有些情况下，由于在规划和决策时，没有依照科学和采用科学的方法与手段，缺乏深入的论证，致使政策出台后，或者由于政策内容的不周与结构的缺损，使得执行者随意变通成为可能，或者由于政策之间的不协调甚至互相冲突，导致执行起来困难重重，或者由于政策目标的不现实，使目标无法达到，或者由于用语含糊、模棱两可而导致执刑者认识混乱，界线不清。总之，政策制定质量的高低，直接影响政策的执行。

（二） 政策执行者的水平和政策执行对象的认知和接受程度

政策执行者，指参与政策执行的组织和人员，是政策执行的主体。政策能否顺利地贯彻落实，很大程度上取决于政策执行组织和人员对政策精神的理解和把握，对政策目标的认同，以及完成政策目标的决心和热情，取决具体执行政策人员的主观能动性和创造性。政策执行者执行过程中的手段与方法也决定了政策执行的效果。

政策执行过程中，需要主体与受体之间的配合和互动。即使制定出完美的政策，配备高水平的执行者，而政策对象却不能接受，就等于前功尽弃。政策对象也称政策目标的团体，就是政策直接作用、影响的对象。政策对象是否接受政策及接受的程度，决定了政策实施的成功与否。

（三）政策资源

政策目标明确具体，但如果负责执行政策的机构和人们缺乏足够的用于政策执行的资源，执行的结果也不可能达到政策规定的要求。政策资源有经费资源、人员资源、信息资源和权威资源。

（四）外界环境

任何政策的执行都是在一定的社会环境中进行的，无论政策执行组织和人员，还是政策对象，都受到外界环境或间接的影响。良好的外界环境当然有利于政策的执行，恶劣的外界环境则将给政策的执行带来困难。

①沈承刚﹒政策学［M］．北京：经济学院出版社，1996：287．

②何秉松．刑事政策学［M］．北京：群众出版社，2002：259-260．

①刘斌 王春福﹒政策科学研究（第一卷）［M］．人民出版社，2000：234-243．

②王福生﹒政策学研究［M］．四川人民出版社，1991： 146-152．

③金太军 钱再见 张方华 李雪卿﹒公共政策执行梗阻与消解［M］．广东人民出版社，2005：31-36．

①刘斌 王春福﹒政策科学研究（第一卷）［M］．人民出版社，2000：243-250．

②《公共政策》编写组﹒公共政策（上）［M］．中国国际广播出版社，2002：11-13．

③沈承刚﹒政策学［M］．北京经济学院出版社，1996：296-300．

④王福生﹒政策学研究［M］．四川人民出版社，1991：152-159．

⑤金太军 钱再见 张方华 李雪卿 公共政策执行梗阻与消解［M］．广东人民出版社，2005：110-126．

⑥转引自周树志﹒公共政策［M］．西北大学出版社，2000：265﹒

①刘斌 王春福﹒政策科学研究（第一卷）［M］．人民出版社，2000：253-257．

②沈承刚﹒政策学［M］．北京经济学院出版社，1996：287-307．

③金太军 钱再见 张方华 李雪卿 公共政策执行梗阻与消解［M］．广东人民出版社，2005：36-39．

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政策的执行与实施