四川理工学院

农村土地增值收益分配现状、问题及对策

姓名：XX

学号：XXXXXXX

班级：XXXXXX

指导老师：XXX

完成时间：XXXX

摘 要

自上世纪七八十年代我国土地改革以来，家庭联产承包制对我国的农村经济发展起到了极大地推进作用，但随着经济社会的发展，随着我国工业化和城市化的演进，市场经济的价格机制和竞争机制客观上要求将土地资源由地边际效益的农用地转向高边际效益的市用地。大量的农地被征用转化为非农用地，在促进了经济发展的同时，也涌现了一些列问题，失地农民的数量不断增加，围绕农地转让产生的土地增值收益分配问题和矛盾不断涌现。土地增值是客观存在的,是由生产性因素、非生产性因素等原因导致的。土地增值收益如何分配,直接关系到农村集体土地所有者、国家、国有土地使用者的利益,也影响社会经济的发展。由于土地增值表现为不同形态地租的资本化,所以土地增值的分配应以地租理论为依据,从影响城市土地增值的主要因素以及各自的作用力来研究。农民集体所有者凭借农地发展权、国有建设用地者以持有的土地业权(即国有建设用地使用权) 获得一部分土地自然增值收益,国家通过征收土地增值税将大部分土地增值收归国有。面对这一些列问题，应构建完善的土地增值收益分配机制。

本文主要从我国农村土地增值收益分配现状、分配中的问题入手，再加之以对该问题的认识及对策进行阐述。本文分为四章，第一章是国内外研究现状，对国内外对土地增值研究状况加以阐述；第二章是相关概念说明及我国农村土地增值收益分配现状；第三章是我国农村土地增值收益分配问题；第四章是对农村土地增值收益分配存在的问题提出建议和对策；最后是结语和参考文献。

关键词：土地增值收益 农村集体土地 土地流转 增值收益分配

目 录

第一章 研究的背景和意义 ……………………………………… 3

第二章 相关概念及我国土地增值收益分配现状

2.1 相关概念解释 …………………………………………… 4

2.2 我国土地增值收益分配现状 ………………………… 4

第三章 我国农村土地增值收益分配存在的问题 ………………………… 6

第四章 就土地增值收益分配问题提出的相关对策 ………………………… 7

参考文献 …………………………………………………………………… 8

第一章 研究背景和意义

伴随着我国经济的持续快速发展，城市化和工业化的进程也在进一步加速。世界各国社会经济发展和社会结构转型都不可避免的经历由传统农业文明向现代城市文明转换这一过程。以城市化和工业化为标志，土地这一特殊的生产要素在在市场价值规律的作用下一方面由低收益的农业生产部门转移到高收益的工业生产部门；另一方面，城市化和农村的城镇化进程的加快，对大量农村集体土地转为城市建设用地提出了巨大需求。无论是从土地的资源属性还是资产属性角度，都必然会产生土地价值的增加，而在农地非农化过程中土地增值收益分配问题无疑会成为现代城市文明进程中关注的焦点。2008 年中国耕地面积仅占世界耕地面积的 8.1%，人均耕地则不足 0.1 公顷，仅为世界平均水平的 40%。就是在这样的背景下，土地资源进一步受到工业化、城市化的压力，大量的农村集体土地（尤其是大量的优质耕地）被非农业建设占用，粮食安全也面临进一步的挑战。据历年国土资源统计年报数据统计，1978-2006 年中国的农地被非农占用年均近 30 万公顷。土地非农化为城市化和工业化发展提供了重要的基础支撑。然而，大量的土地非农化，一些负面影响也开始显现出来。第一，快速的农地非农化危及存量耕地，国家粮食安全问题受到重点关注。1986 年-2002 年，每年约 16.84 万公顷的耕地转变为非农用地，而人口每年新增 1400 万左右。人均耕地资源仅 0.11 公顷，占世界人均耕地的 30%左右；第二，土地非农化多占用优质耕地，占优补劣问题严重，大量农地非农化导致城乡结合部环境质量下降。因为受到城市工业和城市生活污染，城乡结合部环境保护任务严峻；第三，非农化过程中产生大量土地增值收益分配和征地补偿标准问题，影响社会公平和正义。土地增值收益和土地供应价格相比，征地补偿的具体执行标准显得过低，导致政府可取得的土地增值收益空间过大，并且土地增值收益主要集中在县、市级政府，绝大部分用于城市建设和城市土地开发。

我国土地资源的配置方式是由市场机制和政府调控实现的。市场机制对土地资源的配置作用主要是通过价格机制、供求机制和竞争机制实现的，然而市场也存在自身无法克服的自发性和盲目性，土地资源不仅具有经济价值，而且还具有生态价值和社会价值，因此政府需要综合运用经济、行政和法律手段，调控土地资源配置。1986 年 6 月 25 日通过了《土地管理法》，后历经 1988 年、1998 年、2004 年等多次修改，但农村土地的农民集体所有制一直没有改变。为了保护农民的土地承包和规范农村集体土地使用权流转，国家先后出台了《中央关于做好农户承包地使用权流转工作的通知》(2002)、《关于深化改革严格土地管理的决定》(2004)以及《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》(2008)，对土地承包经营权流转市场的完善以及城乡建设用地市场的统一作出重要规范。《土地管理法》、《关于完善征地补偿安置制度的指导意见》（2004 年 11月 3 日国土资发[2004]238 号）直至 2010 年 7 月国土资源部《关于进一步做好征地管理工作的通知》都体现出在城乡建设一体化过程中国家对于农村集体土地流转和土地增值收益分配的关注。

第二章 相关概念及我国土地增值收益分配现状

2.1 相关概念

2.1.1 土地增值收益

土地增值收益是指农业用地转为建设用地并进行相应开发后，达到建设用地的某种利用条件而发生的增值。

　　土地增值收益==(征地补偿费＋土地开发费＋城市建设大配套费＋税费＋投资利息＋投资利润)×土地增值率

　　土地增值率的大小往往遵循以下规则：

　　(1)用途不同，土地增值率不同 一般地，从高到低排序为：商业——住宅——工业

　　(2)级别不同，土地增值率不同 一般地，从高到低排序为：一级——四级

土地增值率的大小可以根据样点地价的测算结果，参考前几年的出让、转让和估价资料，并结合专家的意见来确定，一般地，一种用途先确定级别的土地增值率，然后根据一定的递减(递增)幅度来确定其他级别的土地增值率。

2.1.2 土地流转

土地流转是指土地使用权流转，土地使用权流转的含义，是指拥有土地承包经营权的农户将土地经营权（使用权）转让给其他农户或经济组织，即保留承包权，转让使用权。2004年，国务院颁布《关于深化改革严格土地管理的决定 》，其中关于“农民集体所有建设用地使用权可以依法流转”的规定，强调“在符合规划的前提下，村庄、集镇、建制镇中的农民集体所有建设用地使用权可以依法流转。”

2.2 我国土地增值收益分配现状

我国农村土地产生增值收益，主要有两种情形：一是政府征用土地，转为国有建设用地后产生的增值收益，这种情形最为普遍。二是农民集体经济组织将自有的农用地和未利用的土地转为集体建设用地，或农民集体经济组织自己出让和出租集体建设用地使用权产生土地增值收益。这种情形虽不普遍，但是在经济发达地区或集体建设用地使用权流转试点区时有发生。无论哪种情形，都会涉及农村土地增值收益分配。

根据我国实际情况，农村土地增值收益分配收益应当包括土地出让纯收益、政府收取的各类税费、集体和农民得到的征地补偿费。土地出让纯收益是成交总价款扣减征地补偿费用、土地开发费用和各类税费的余额。政府收取的各类税费，因土地类型和地区不同，差异很大。以占用耕地为例，中央政府许可收取的税费包括耕地占用税、耕地开垦税、新增建设用地土地有偿使用费、城镇土地使用税、征地管理费等。在政府征用的农村土地的情形下，绝大部分收益被地方政府占有。集体和农民利益严重受损。

我国从 1980 年代中叶开始了分权化的财政改革,实行所谓“分灶吃饭”的财政包干制度,高度管制和财政集权的制度生产要素的完全国有化、自上而下监督控制的计划经济体制 配合以“统收统支”的财政制度，限制了经济发展。到 1990 年代中期,分权化改革取得了很大的成功,地方经济,尤其是以乡镇企业为代表的非国有经济得到了很大的发展,但与此同时“地方财政割据”的局面也逐渐形成,中央的财政能力变得越来越弱,整个国家从经济发展中征集税收的能力也逐渐下降,也就是说,财政收入在 GDP 中的比重、中央财政收入在总财政收入中的比重都在下降。1994 年的分税制改革，将增长潜力最大的增值税的 75%划归中央财政，中央财政收入上升，但却没有相应地增加财政义务。经过分税制改革之后，地方政府承担了包括义务教育、计划生育、医疗卫生、福利支出在内的 60%以上的事权，而只分享到 40%左右的财权。中央和地方政府共享所有地方企业的主体税种增值税，中央政府占 75%、地方政府占 25% 。税收的划分不再考虑企业隶属关系，地方政府经营企业的收益减小而风险加大了增值税属于流转税类,按照发票征收,无论企业实际上赢利与否,只要企业有进项和销项,就要进行征收。增值税由完全垂直管理、脱离于地方政府的国税系统进行征收,这使地方政府为保护地方企业而制定的各种优惠政策统统失效。分税制改革之后中央政府和地方政府的财政收入、支出变化情况。分税制改革之后，地方财政，尤其是县乡财政变得异常困难，因为省级政府同样可以通过财权上移、事权下移的方式将财政分权影响层层传递到基层政府。在此政策背景下，基于事权大于财权的事实，地方政府面临着巨大的财政压力,官员一方面需要做大 GDP 以有利于政绩考核，另一方面还担负着地方治理的诸多发展事务。按照资源禀赋状况和比较优势理论，中国适合发展低成本、劳动密集型的产业。所以中国经济的发展所走之路就是低成本发展工业化的道路。土地财政又称为中国的“第二财政”，指的是政府以公共利益的名义，运用其对土地征收的垄断权对土地这一稀缺资源实施一系列的非市场行为操作，从而获取土地增值收益的财政收支活动。土地财政的非持续性与非规范性诱发了包括财政、金融、社会、行政腐败、投资过热等在内的一系列风险。不仅如此，由于政府“第二财政”的运作主体为土地，而土地问题又是农民的最大问题，当前农民问题主要在于土地征用中的土地增值收益分配公平和效率问题。值得注意的问题是在全民社会保障体系系统建立尚未成熟的情况下，失地农民的保障问题仍只能由财政保底，这无疑又加大了地方财政压力。

第三章 我国农村土地增值收益分配存在的问题

根据政府取得土地增值收益的具体环节和土地增值的实现形式, 我国农地征收过程中的土地增值收益有两个部分：一是土地征收环节中，政府以税费的形式取得的土地增值收益, 具体包括耕地占用税、耕地开垦费、征地管理费以及其他搭便车收费如农业建设基金等。我们称之为初次土地增值收益; 二是在土地供应环节，即政府将征用的土地出让或划拨中，通过用地者支付土地受让价或土地出让金取得土地增值收益, 我们称之为二次土地增值收益。

而目前的基本情况是农民土地收益仅发生在征用环节，即农民在土地征用过程中得到补偿，且只能按农地的原用途补偿，以后供地环节中的土地收益主要与各级政府相关，农民被排除在了增值收益分配之外。

我国农地非农化增值收益的分配存在着很多不合理、不公平的地方，概括起来主要有以下几点：

1.农民几乎分享不到土地增值收益的分配，利益受损严重

土地是农民的命根子，承担着为农民提供生产、生活资料及社会保障的双重职能，尽管《土地管理法》中规定应该给予农民一定的生活补偿费，但现实中补偿标准不足以妥善安置被征地农民。

2.地方政府“土地财政”问题严重，征地冲动强劲

在我国现实的土地增值收益分配中，土地出让金及税费收益30%留归地方政府，这极大地诱发了地方政府出让土地的动机。由于“招拍挂”制度的实施，土地市场交易价格大多会超出底价，因此，地方政府实际获得了由于城市增长带来的大部分土地增值收益。政府可以较低的补偿征用农民的土地，之后以较高的价格出让给企业或者个人使用。

3.房地产商为获取增值收益，大量囤地、炒地

开发商往往以较低的价格获得土地开发权，然后等待城市规划实施、基础设施建设到位后有选择地进行开发。这样在成本不变的同时，土地增值收益就成为了开发商的超额利润。

农地非农化增值收益分配存在的问题是多方面的，但最根本的，是公平问题，究其原因，还在于体制的不健全。概括起来看，在制度层面上导致收益分配存在诸多问题的原因包括：（1）农地产权不健全。一方面，农村集体土地所有权主体缺位，在收益分配中没有“谈判地位”；另一方面，集体所有权权能不完整，比如，土地用途受到限制、法律意义上的收益权和处分权受到限制。（2）征地补偿的标准普遍偏低，测算方法不科学。以产值作为补偿标准测算的依据不尽合理，不能反映各地的经济发展水平和区域差异；而且补偿管理不合理，大部分被乡镇截留，农民得到甚少；几乎没能反应农地的隐性价格。

第四章 就土地增值收益分配问题提出的相关对策

我国的“二元”土地制度下，可将整个农地发展权分解为失地农民的农地发展权和国家的农地发展权，实行公平分配农地非农化所产生的土地增值，在公平补偿失地农民的前提下，用于全国的农村建设。

1.失地农民享有农地转非增值收益

我国农村土地为集体所有，农村集体土地的所有者为全体农民，每户农民对其承包经营的土地拥有使用权、收益权和发展权等权益。政府征地使农民失去了土地，也失去了土地上的权益，农民有权获得“保障性补偿”的权利。

2.国家享有农地转非增值收益

社会经济的发展和城市化水平的提升都对土地需求上升，土地需求的增加使土地价格上涨，土地发生增值。这部分增值与农业生产和农民投入无关，这部分的增值主要得益于社会发展，土地增值收益应由社会分享，用于农业建设和环境建设等民生项目。

3.在耕农民享有农地转非增值收益

农村集体内每一块土地都应享有相同的发展权益，土地发展权本应属于农民，但由于国家的土地利用规划和用途管制使大部分农地所有者失去了土地开发机会。这部分土地的发展权实际上掌握在国家手中，在耕农民失去了土地发展权益，国家要对在耕农民失去的土地发展权给予补偿。我国可以参照美国的土地发展权交易形式，即国家从在耕农民手中购买农地发展权。

建议与对策

1．提高征地补偿标准，建立科学的征地补偿机制

首先，对土地实际价值的补偿。资源经济学理论表明农地资源价值除了直接使用价值（农产品价值）外，还包括间接使用价值（生态环境保护价值）、选择价值和存在价值。在计算补偿标准时，既要包括农地的直接价值，也要包括非直接价值。其次，在土地实际价值补偿的基础上加上“安置性补偿”而形成总的补偿额。完整农地市场价格至少应包括被征用农地的产值补偿价格、城市居民最低生活保障待遇、失地农民再就业培训费和失地农民创造就业机会的基本投资差额。

2.改革和完善农地转用过程中的土地税费体系, 强化土地税费的政策功能

3.规范土地有偿出让收益的使用和管理，建立和完善土地收益基金专项管理制度

首先，要将土地出让收入和成本支出全部纳入财政专户和“收支两条线”管理，保障征地补偿资金能够全额到位，并由政府机构直接向被征地农户支付征地补偿费。其次，要在新增建设用地土地有偿使用费用于耕地开发保护和国务院明确要求将 15%的土地出让金专项用于农业土地开发的基础上，进一步明确规定土地出让纯收益用于失地农民社会保障、土地收购储备、基础设施建设和风险备用金的具体标准和比例。再次，要明确规范土地收益基金的管理主体和相关财务制度。县、市级政府依靠土地出让纯收益建立相应的土地收益基金，严格按照政策规定的使用方向进行列支，并接受上级财政和国土部门的监督。

参考文献：

【1】王小映 贺明玉 高永，我国农地转用中的土地收益分配实证研究———基于昆山、桐城、新都三地的抽样调查分析 2006年

【2】黄小虎:“政府如何保护农民的土地财产权”,《中国经济时报》 2003 年1 月9 日。【3】周诚，关于我国农地转非自然增值分配理论的新思考，农业经济问题 2006年12月

【4】姜开勤，征用土地增值收益分配分析[J].农业经济 2004年10月

【5】陈顺清.城市增长与土地增值的综合理论研究[J].地球信息科学 1999年6月

农村土地增值收益分配现状、问题及政策