党内规范性文件的概念、属性、定位
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党内规范性文件的概念、属性、定位作者：王婵 肖金明
来源：《中共天津市委党校学报》 2019年第5期
［摘要］
党内规范性文件的概念成为区分其与党内法规、党内不成文规定的一个基本指标，但制定主体不充分、表现形式不科学、制定目的不明确的缺陷难以达到
作为区分指标的基本要求，不能满足党内规范性文件自身理论发展的客观需要，无法适应并指导党内规范性文件的工作实践，亟待对现有概念进行科学化的重构。政策性、法律性、道德性是党内规范性文件的三个基本属性，三属性
彼此独立又相互联系。准确定位党内规范性文件需要借助党内规范性文件与党内法规的关系、党内规范性文件与国家法律的关系、党内规范性文件自身价值追求三个维度进行分析考量，方能体现党内规范性文件在中国特色社会主义法治体系中的应有价值。
［关键词］
党内规范性文件；概念；属性；定位；价值
中图分类号：D262.6文献标识码：A文章编号：1008410X（2019）05001010
一、 党内规范性文件的概念
《中国共产党党内法规和规范性文件备案规定》（以下简称《备案规定》）第2条对党内规范性文件的概念①
作了权威界定，明确了规范性文件的制定主体、表现形式和范围内容，体现了规范性文件的基本特征，一定时期内方便和满足了人们对党内规范性文件的认知和了解，提高了党内外对党内规范性文件的接受度与认同感。但文本化的概念总是滞后于不断发展变化的社会实践，
正如西方法谚所说:“法律一经制定就是一部千疮百孔的法律。”法律一经制定出来，就已经过时，对于“定型”的概念同样面临实践的检验，需要通过不断的修正才能做到与时代发展同步，而事实证明带有“时代”烙印的概念才是科学的和有价值的。根据人们对于科学概念的一般理解，普遍认为“科学的概念要求反映出一个事物得以区别于其他事物的本质特征”［1］（P17）。因此，较为科学的党内规范性文件概念应突出反映规范性文件的特质与特性，而这种特质与特性因通过概念中的具体内容予以体现。反观《备案规定》第2条规定的规范性文件的概念，与科学概念的要求进行“对表”，发现此概念与科学概念之间仍有较大差距。
（一）党内规范性文件的制定主体涵盖不全、不明确
实践中，省级以下党委出于工作的需要，制定了大量的重要文件，如中共安徽宁国市委印发的《党内规范性文件清理工作实施方案的通知》、中共石家庄市委制定的《关于全市开展党的群众路线教育实践活动的实施方案》，依据《中国共产党党内法规制定条例》（以下简称《制定条例》）判断上述文件不属于党内法规，而除了制定主体，以上两个文件均符合作为党内规范性文件的一般要求根据《备案规定》第2条规定，党内规范性文件的制定主体不包括省级以下党委，但以上两文件的制定内容和制定形式均符合概念中规定的作为党内规范性文件的
两个重要条件，其中方案的表现形式可以纳入“意见、通知等重要文件”中“等”的范畴。。如果将上述两个文件作为党内规范性文件对待，既填补了党内规范性理论发展上的空白，
实现理论与实践的统一，也可避免大量的重要文件游离于《备案规定》的监督之外。除此之外，《中共中央关于加强党内法规制度建设的意见》提出，“探索赋予副省级城市和省会市党委在基层党建、作风建设等方面的党内法规制定权”，深圳已经开始试点，并制定了五部党内法规
分别是《中国共产党深圳市街道工作委员会工作规则（试行）》《中国共产党深圳市社区委员会工作规则（试行）》《深圳市社会组织党的建设工作规定（试行）》《党支部书记履行党建工作职责考核办法（试行）》《建立健全纠正“四风”长效机制规定（试行）》。
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为了更好地贯彻落实党内法规，充分调动这些地方党委党建工作的积极性和主动性，可以探讨是否需要制定党内规范性文件进行配套，赋予以上主体规范性文件的制定权。
另外，中国共产党第十九届中央委员会第三次全体会议通过的《深化党和国家机构改革方案》（以下简称《改革方案》）规定，组建中央全面依法治国委员会、中央审计委员会等党中央决策议事协调机构和决策议事协调机构的常设办事机构，如中央全面依法治国委员会的常设办事机构设在司法部。又依据《中国共产党工作机关条例（试行）》（以下简称《机关条例》）第14条规定：“党委办事机构是协助党委办理某一方面重要事务的机构，一般是指党委为加强跨领域、跨部门重要工作的领导和组织协调而设立的议事协调机构的常设办事机构，承担议事协调机构的综合性服务工作，可以根据有关规定履行特定管理职责。”那么党委办事机构在工作中是否享有党内规范性文件的制定权？作为设立党委办事机构的中央决策议事协调机构能否制定党内规范性文件？第一个问题需结合《机关条例》第13条和第14条的规定做出回答，根据“常设办事机构可以根据有关规定履行特定管理职责”判断，常设机构在有关规定授权的情况下即享有一定的管理职责，被赋予相对独立的管理职能，行使一定的决策权，而决策往往是以制发党内重要文件的形式作为载体，此时常设机构应享有党内规范性文件的制定权；但办事机构在没有履行特定管理职责时不能作为党内规范性文件的制定主体，不享有党内规范性文件的制定权。第二个问题是《改革方案》出台之前，中央全面深化改革领导小组作为中央全面深化改革委员会的前身，在一定时期一定领域制定公布了一批重要的党内规范性文件，如中央全面深化改革领导小组审议通过的《关于改进审计查出突出问题整改情况向全国人大常委会报告机制的意见》《关于完善人民法院司法责任制的若干意见》。《改革方案》通过后中央全面深化改革委员会仍是党内议事协调机构且承担了更加重要且重大的决策工作，基于工作的需要以及为降低因机构变动带来的规范性文件权威性受损、稳定性下降的现实风险，应将改革后决策议事协调机构的党内规范性文件制定权予以保留并延续。
除议事协调机构及常设办事机构以外，党委根据工作的需要，派出对某一特定领域、行业、系统进行领导的工作机关，担任受派出单位（领域）的领导机构，一般指党的工作委员会，简称“党工委”。《中国共产党党和国家机关基层组织工作条例》第35条规定，中央和省级的党和国家机关必须设置机关党工委，市级单位可以根据需要设置机关党工委。《机关条例》第11条规定，党的工作机关应当履行的职责包括五项，其中第（二）项规定，研究部署职责范围内的工作，按照规定制发党内法规和规范性文件，抓好组织实施和督促落实。也就是说，依据《机关条例》授权，党工委具备党内规范性文件的制定权
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这里需要强调的是无论是中央议事协调机构及其常设办事机构，还是中央国家机关工作委员会，都属于党的工作机关，需要讨论的是党的工作机关是否属于中央各部门？或者说中央各部门是否等同于党的工作机关？党的工作机关与中央各部门是什么关系？亟待中央或党内法规作出权威和专门的解释
中央办公厅、中央职能部门显然属于中央各部门，比较容易作出判断，在实践中制发了大量的党内规范性文件。
中央议事协调机构及其常设办事机构和党的派出机关按照工作性质判断，属于党的工作机关，但在实践中各自制发了一定数量的党内规范性文件，需要探讨其与中央各部门之间的关系。在明确其关系后地方国家机关工委与地方党委部门之间的关系也可明确。。
需要强调的是，目前在工作中存在的大量党政机关联合发文的情况也不容忽视，如中办与国办联合发布的《党政机关厉行节约反对浪费条例》《关于加强农村基层党风廉政建设的意见》，前者属于党内法规，后者则属于党内规范性文件
两个文件分别入编《中央党内法规和规范性文件汇编》（1949年10月-2016年12月）。，即党政机关联合既可制发党内法规也可制发党内规范性文件，遗憾的是对二者的属类判断却没有理论上的依据。“存在即合理”的逻辑说明党政机关联合制发文件广泛存在具有其合理性，因为党政机关联合发文“可以最迅速和最有效地推进国家和社会改革、治理中出现的问题”［2］。尤其是在涉及行政组织编制、行政机关工作人员人事管理、重大行政决策和行政责任方面，党政机关主要依靠联合发文来推进上述工作的开展。在党政机构改革背景下，联合发文理应成为处理新型党政关系的一种重要工作方式，因此党政机关应当共同作为党内规范性文件的制定主体
有学者认为：党内法规的制定主体不包括国家政权机关，也就是说国家政权机关不能作为党内法规的制定主体。由此判断党政联合制定发布的党规制定主体均不包括单独的国家政权机关。参见苏绍龙：《论党内法规的制定主体》，《四川师范大学学报（社会科学版）》，2018年第5期。对此笔者有异议，党政机关联合制发文件本来就是一个联合工作的主体，不能对其进行拆分，拆分后制发行为绝对不能等同于党政机关联合制发行为，制发的文件性质也有较大不同，否则就没有必要强调党政机关的“联合”了。因此，党政机关联合应当作为党内规范性文件的一个制定主体，只不过制定主体是两个机关的联合。
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（二）党内规范性文件制定形式所采用的列举方式不科学
《备案规定》第2条通过肯定列举的方式规定了党内规范性文件的制定形式包括但不限于：决议、决定、意见和通知，肯定列举的优势是通过表现形式可较为容易判断规范性文件的归属，但肯定列举容易使人产生“先入为主”的印象，当我们判断某个“文件”的属类时，很容易将以“决议”“决定”“意见”“通知”命名的文件直接当作党内规范性文件对待，而对文件的其他制定形式
例如，1986年由中办国办印发的《关于贯彻执行〈中共中央、国务院关于进一步制止党政机关和党政干部经商、办企业的规定〉几个问题的说明》，2006年中共中央、国务院《关于印发〈《中华人民共和国公务员法》实施方案〉的通知》，2010年中共中央、国务院《关于印发〈国家中长期人才发展规划纲要（2010-2020年）〉的通知》等，以上“说明”“方案”“纲要”等文件表现形式已在《备案规定》颁布前存在，且已被收录进《1949-2013年中央党内法规和规范性文件汇编》，显然这些文件不属于党内法规，但是否属于党内规范性文件需要明确。由于缺乏明确规定，致使在文件的判断上较为审慎或有所保留，难免会带来对党内规范性文件
的遗漏，造成党内规范性文件类型的僵化，增加与其他文件之间的辨别难度。当然，制定形式是判断规范性文件属类的要素之一，虽不是唯一要素，但科学、规范的文件表现形式，能够提高文件判断上的辨识度，减少文件判断归属上的不一致，增加文件判断的可预期。因此，否定列举式或排除式规定既能将所有规范性文件应有的制定形式全部囊括不遗漏，又能以此明显区别于党内法规，提升制定形式在辨别党内规范性文件与党内法规中的价值，使区分二者的判断更加明确。因此，制定形式在概念中可以表述为：除了党内法规七种“法定”形式之外的形式均可作为党内规范性文件的制定形式。
（三）党内规范性文件的制定目的没有得到充分体现
社会规范基于调整对象的不同，制定目的迥异。制定法律的目的是为了体现和维护统治阶级的利益或意志，制定党内法规的目的是为了规范党组织的工作、活动，规范党员的行为，二者的制定目的都较为明确地体现在概念中。而相比之下党内规范性文件的制定目的显得非常“隐晦”，《备案规定》第2条这样描述：“规范性文件是指中央纪律检查委员会、中央各部门和省、自治区、直辖市党委在履行职责过程中形成的……”显然，
“履行职责过程中”这样的表述太过笼统，难以反映制定党内规范性文件的真正目的。中央纪律检查委员会、中央各部门和省、自治区、直辖市党委同时是党内法规的制定主体，上述主体规范党组织的工作、活动和党员行为的过程其实就是履行职责的过程，在这个过程中形成的不是党内规范性文件而是党内法规。因此，我们需要对履行职责进行具体明确的解释。通过对不同层级党内规范性文件的梳理分析，多数党内规范性文件在于贯彻落实国家政策、法律法规以及党内法规，也就是说党内规范性文件的目的重在执行。例如，《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》
公布后，《中央宣传部、司法部关于在公民中开展法治宣传教育的第七个五年规划（2016-2020年）》、中办国办印发《关于推行法律顾问制度和公职律师公司律师制度的意见》等一系列党内规范性文件作为配套
有学者认为，《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》属于党内规范性文件。参见宋功德《党规之治》，法律出版社，2015年版第503页。笔者对此表示质疑，原因主要有两点。一是该决定的制定主体是中共中央，属于党的中央组织，不符合概念中规定的主体；二是如果将该文件定位为党内规范性文件，那么在位阶上必然低于党内法规，但我们发现在该决定通过后，中办与国办印发了党内法规：关于《领导干部干预司法活动、插手具体案件处理的记录、通报和责任追究规定》，显然作为决定的“党内规范性文件”是不可能指导制定党内法规的，只存在条件成熟后向党内法规转化的可能。
