摘要

中央银行作为一国货币政策的制定者和执行者，其政策关系到整个国民经济能否顺利运行，而其政策是否具有稳定性﹑一贯性，银行体制是否健全，对于市场投资者而言，具有重要的指标作用。中央银行的独立性问题一直是各国金融理论的热点之一。但是，我国中央银行的独立性在人事任命、政策决策、财务预算管理等方面受到很大的限制，只有在立法和实践中更好地加强中央银行独立性的地位，才能更好地发挥中央人民银行的职能。

关键词： 中央银行 独立性 货币政策 分析

一、引言

中央银行在现代的经济体系中地位和作用极为突出，是一国经济良好运行的轴心，中央银行制定的货币政策，影响着国家宏观经济的运行、人民生活水平的提高、以及社会的稳定。但是要使这种作用有着更好的发挥和体现，央行的独立性是必不可少的，因为这直接影响到中央银行职能的发挥。中国人民银行作为我国的中央银行在独立性方面有着与其他国家不同的地方，因此，对我国中央银行独立性的研究，发现我国央行独立性目前存在的问题有重要意义。

二、中央银行独立性的含义及标准

（一）中央银行的独立性定义

是指法律赋予中央银行在国民经济宏观调控体系中制定和执行货币政策、进行金融监管与调控的自主权，以及为确保自主权的有效行使而采取的相关法律措施，是中央银行履行自身职责实际拥有的权力、决策、与行动的自主程度。

（二）中央银行的独立性标准

1、组织机构和人事的独立性。主要表现为中央银行的组织机构的设立和主管人员的提名和任免是否由行政机关或政府部门决定。

2、制定和执行政策的独立性。主要表现在中央银行制定和执行货币政策的自主程度。

3、经济的独立性。主要表现为中央银行的财政的独立性，即其是否依赖于政府的拨款和财政的支持。

4、业务的独立性。主要指中央银行是否可以自主决定其业务的实施，办理业务时否受政府机关的干预。

三、中国中央银行独立性分析

（一）组织上的独立性

在组织架构上，中国人民银行相对于国务院具有一定的独立性。《中国人民银行法》第六条规定，人民银行应当向全国人大常委会提出有关货币政策和金融业运行情况的工作报告。通过这种间接向权力机关负责的形式，可在一定程度上制约国务院的干预。另外，根据《中国人民银行法》的规定，人民银行与财政部各自独立、互无隶属关系的。

但是，《中国人民银行法》第2条规定：中国人民银行在国务院领导下制定和实施货币政策。由于中央银行是国务院领导下的与部委平级的机构，其重大货币政策的制定要经过国务院的批准，因此独立性受到一定的影响。

（二）人事上的独立性

在人事任免上，人民银行实行行长负责制，行长领导中国人民银行的工作，副行长协助行长工作。人民银行行长的人选，其行长由国务院总理提名，由全国人大决定，由国家主席任免。其任期与国务院总理一致，这种体制的设定在很大程度上是很难回避政府对中央银行人事安排的干预。人事独立性的欠缺主要表现在中国人民银行各职能部门的主要官员的任职缺乏明确的法律规定，政府在行政机关、金融机关的人事安排上参与过多。

（三）职能上的独立性

《中国人民银行法》第五条第一款规定:“中国人民银行就年度货币供应量、利率、汇率和国务院规定的其他重要事项做出的决定，报国务院批准后执行。”同时，第二款规定:“中国人民银行就前款规定以外的其他有关货币政策事项做出决定后，即予执行，并报国务院备案。”在第二十三条所规定货币政策工具中，银行业金融机构法定存款准备金率的调整及人民银行在公开市场上买卖国债、其他政府债券和金融债券等活动，并不在第五条第一款规定的需要国务院批准的事项之列，人民银行在这些货币政策工具的运用方面具有独立的决定权。然而，人民银行职能独立性的欠缺，表现在制定和执行货币政策方面还缺乏应有的自主权，在抵御不合理的融资要求方面上还缺少法律保障。

（四）经济上对财政的依赖

中国人民银行的重大货币政策，如年度货币供应量、利率、汇率等须报国务院批准后方能执行，那么央行和政府的经济目标不一致或者存在偏差的情况下，就会导致中央银行长期货币政策目标难以实现。

经济独立性的欠缺主要表现在人民银行对其资金运用缺少可供操作的具体法律保障，《中国人民银行法》第28、29条分别规定了中国人民银行不得对政府财政透支，不得直接认购、包销国债和其他政府债券；中国人民银行不得向地方政府、各级政府部门提供贷款，不得向任何单位和个人提供担保。但是，中国人民银行每年的贷款有相当部分投向由财政支出负担的项目，如对国有企业亏损的补贴、建设公共基础设施。这样的赤字货币化使得货币政策服务于政策，中央银行缺乏对货币政策的实际控制权。人民银行经济独立性的落实，便取决于中央政府和中央财政的自制。

四、进一步强化中国人民银行独立性

（一）从组织上而言，改变隶属关系，适当调整中国人民银行与国务院的关系

中央银行的业务复杂精细，对于相关的专业知识要求高，国务院一般难以胜任、也不宜过多地干预中国人民银行的具体业务操作。发展和稳定是我国经济工作的两大主题，自改革以来的现实是发展往往压倒稳定，经济过热和失控屡次出现，中国人民银行在宏观经济中的作用应当是经济的制动系统，成为经济决策中坚定的稳定力量。

国务院与中国人民银行之间不应是单纯的领导与被领导关系，而应建立起一种互相尊重、彼此合作的关系，国务院在依法监督中国人民银行的同时，应成为中国人民银行履行职责的坚强保障。

（二）从人事上而言，适当改革央行决策层人事制度

重新设计中央银行领导成员的任免程序、任免条件，中国人民银行的行长应该由国家主席提名，由全国人民代表大会代表表决通过。副行长的任免应当由全国人民代表大会常务委员会决定，并增强对任职人员的专业性的要去。相关职能部门的主要人员应适当减少有政府的背景的官员任职。

（三）从职能上而言，增强我国中央银行在决策上的自主性

加快制定相应的法律法规，赋予中国人民银行在资金运用上的自主权，对其资金来源、用途，使用程序等制定可供操作的具体措施和保障制度。央行有独立的财务预算体系，并且可自主地运用资金，保持财务相对独立性的立法保证，主要通过立法规定中央银行资本来源、行政费用、利益分配及支配其自有资源的权力，不会因资金来源而对其独立性和自主权产生不利影响。

健全货币政策决策机构，自主制定货币政策,关键就是强化我国货币政策委员会地位、职能，使之成为人民银行制定和执行货币政策的决策机构。货币政策委员会的选用应考虑社会阶层、行业和地方的代表性及个人品质、工作经验和专业素质等，金融专家在委员会中应保有一定比例,降低在政府行政机关任职的官员担任货币政策委员会成员的比例，同时将国务院对委员的任免权改为提名权，由全国人大常委会负责任免。

（四）从经济上而言，加强立法监督

保持制定与实施货币政策独立性的立法保证。这主要过法律规定中央银行自行决定一定时期适应国民经济发展需要的货币供应量、利率、证券市场操作等货币政策与措施，独立的承担货币政策实施及由此引起的后果，而不受政府和财务部的干预。

加强金融监管及风险控制。中央银行为了更好地制订和执行货币政策，仍然必须拥有对商业银行及其他所有在中央银行开户的金融机构必要的“检查权”，以把握金融机构的财务状况以及金融市场的实际风险。同时，政府应该公布长期的经济发展目标，并定期发布货币政策目标和实施计划，增加中央银行货币政策的透明度、公开性和可信度，以获得公众对中央银行货币政策的支持。

五、结论与建议

中央银行在国家的经济运行和宏观调控中发挥着极为重要的作用，要想让中央银行有效地发挥职能，在一定程度上提高中央银行的相对独立是必须的。西方国家中央银行法律制度经过一个半世纪的演变，中央银行独立性原则在二十世纪末得到各国中央银行法的普遍确认并在实践中得以贯彻。我国中央银行设立仅二十余年，市场经济体制以及相适应的的社会信用体系远未形成。中央银行在国家经济中扮演着极为重要、极为特殊的角色，中央银行独立性问题的根本解决，还在于政府财政实力的增强，取决于中国目前的经济基础是否容许一个独立的中央银行的存在，依赖于政府从微观经济领域的退出和中央财政能力的逐步加强。赋予中央银行独立制度和实施货币政策的法定地位，不仅是人类理性的选择，而且是历史发展的必然。因此，完善我国中央银行法律制度，增强中央银行独立性必须始终坚持循序渐进原则，立足本国实际情况，汲取国外经验教训，不断发展，更好地发挥中央银行的宏观调控作用。因此，提高我国中央银行的独立性要根据我国的国情谨慎选择，具体有以下几个方面：

（一）以立法保障中央银行独立性

一国中央银行要确保自己对政府的独立性，必须要有成文法律和有约束力的制度来保障，只有这样，中央银行的独立地位才具有政治上的合法性和权威性。另一方面，保持制定与实施货币政策独立性的立法保证和保持资金相对独立性的立法保证，通过立法，禁止或限制中央银行向政府提供资金，以弥补财政赤字或将公共债务货币化。

（二）提高经济上的独立性

经济上的独立主要表现为中央银行对其资源所拥有的一种实际地可控状态，一方面杜绝财政对中央银行的透支行为，另一方面禁止中央银行对金融机构进行巨额贷款。虽然《中国人民银行法》明文规定：“中国人民银行不得对政府财政透支、不得直接认购、包销国债和其他政府债务。”但是，法律条文中却没有规定违法所应承担的法律责任。所以，必须对《中国人民银行法》中的相关条例进行修订，明确增补法律责任的条文，弥补其在具体实施过程中的缺陷。

（三）将货币政策目标直接确定为稳定币值。

我国中央银行目标独立性不高的主要症结在于：《中国人民银行法》规定的中央银行行为目标存在多重性，容易导致顾此失彼的现象。“近几年世界上越来越多的国家正在达成这样一种共识：执行以价格长期稳定为目标的货币政策是中央银行对本国经济发展计划的最重要贡献。”因此，应当将货币政策目标调整为单一目标，即稳定币值。

（四）加强中央央行和各相关部门之间的协调

中央银行货币政策的制定与调整必须掌握详尽的金融机构信息，以便对金融运行状况以及金融运行中可能引发的问题作出正确的判断。为此需要加强中央银行和各相关部门 之间的协调和合作。

（五）完善信息披露制度

加强完善中央银行的信息披露制度，确保央行制定的各项货币政能够确保有利于我国经济的发展，切实的为国家和人民的利益服务。

参考文献：

【1】 范方志. 《中国中央银行独立性与政治经济周期》

【2】 梁毅. 《我国中央银行独立性现状及其改革趋势的思考》

【3】 彭兴. 《增强中央银行独立性的研究》

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【5】 吴锡琴. 《试论我国中央银行的独立性》

【6】 蔡志刚. 《论提高我国中央银行的独立性》

【7】 闫素仙. 《中央银行独立性与货币政策有效性》

论中国人民银行的独立性