社保资金在保障农牧民脱贫工作中的作用调查报告

加快建立与经济发展水平相适应、覆盖城乡居民、制度比较完善、管理比较科学、体系比较健全的社会保障体系，基本实现城乡各类人员平等享有社会保险，是深化改革、促进发展、稳定社会和安邦兴国的根本大计，是“关乎国家、惠及子孙”的大事，也是实现农牧民脱贫致富的基础。

习近平总书记就加大力度推进扶贫开发工作，提出了“四个切实”具体要求，明确各地扶贫工作要按照六个精准的要求（即扶持对象精准、项目安排精准、资金使用精准、措施到户精准、因村派人精准、脱贫成效精准），因地制宜研究实施“四个一批”的扶贫攻坚行动计划，即通过扶持生产和就业发展一批，移民搬迁安置一批，低保政策兜底一批，医疗救助扶持一批，实现贫困人口精准脱贫。xx省委十二届九次全会专题研究部署扶贫开发工作，在xx省尚属首次，充分体现了xx省委、省政府对扶贫开发工作的高度重视，体现了省委、省政府战胜贫困、向全面小康迈进的坚强意志和坚定决心。根据我办的工作安排，工作组在三江源地区结合“四个一批”精神和我办对民政低保救助资金、城乡居民养老和城乡居民医保资金（以下简称社保资金）进行监管的有力手段，重点对社保资金在保障农牧民脱贫过程中起到的作用以及存在的问题进行了深入的调研，并提出了相关建议。

   一、xx省扶贫工作及最低生活保障政策落实的基本情况

xx省位于祖国的西北部，雄踞世界屋脊青藏高原之上，被誉为“千山之宗、万水之源”,素有“中华水塔”、“江河源头”之称，是长江、黄河、澜沧江的发源地。全省面积72.23万平方公里，人口583万，辖西宁市、海东市，以及海南、海北、黄南、玉树、果洛藏族自治州和海西蒙古族藏族自治州等8个市（地、州），51个县级行政单位。为了更好地保护中华水塔，2003年国务院批准成立三江源国家级自然保护区，保护区涵盖xx省玉树州、果洛州、黄南州、海南州及格尔木的唐古拉乡，面积为39.5万平方公里，约占xx总面积的54.69%。

xx省城乡居民最低生活保障制度从1996年西宁市“帮困粮卡”补贴加优惠政策的办法到现在覆盖全省的最低生活保障资金，已将符合政策规定的人口全部纳入到低保范围。

按照党的十八大明确提出的到2020年要全面建成小康社会的目标，全面建设小康社会的基本标准包括了人均国内生产总值超过3000美元；城镇居民人均可支配收入1.8万元；农村居民家庭人均纯收入8000元；城镇居民最低生活保障率95%以上等几个基本方面。从三江源地区现状来看，离党的十八大制定的小康社会目标的实现，还有一段艰苦的路要走。

二、社保资金在三江源地区扶贫工作中发挥的积极作用

（一）有力地保障了“转移发展”战略的实施

生态移民是三江源地区保护工程的主要课题，我们调查的玉树州藏族同胞先后告别了草原，走出了大山深处，搬入城镇生活，生活和居住条件有了很大的改善。他们为三江源的生态保护做出了巨大的牺牲。随着移民的迁移和集中定居，各级政府高度重视生态移民的生产和生活问题，使更多的惠民政策向他们倾斜，生态移民奖补资金和草原生态奖补资金的政策落实使生态移民的生产和生活条件有了明显改善，生存空间有了进一步扩大，移民就医和子女上学等条件得到明显改观。特别是城乡居民医疗保险、城乡居民养老保险、城乡医疗救助、最低生活保障等社保政策的实施，有力地保障了移民工程的实施，解决了移民最基本的后顾之忧，初步实现了“稳得住”，为其寻求发展提供了基本保障。

（二）较好地保护了当地青山绿水生态环境，促进了地区经济可持续发展

经过三江源生态保护和建设，xx省生态系统得到改善，取得了显著的生态和社会效益。草地退化趋势初步遏制，草地生产能力和植被覆盖度明显提高，湖泊水域面积显著扩大，湿地生态功能逐步提高。要金山银山更要绿水青山的“生态价值观”在xx三江大地蔚然成风，“保护第一”使xx对“绿色崛起”之路信心满满。在三江源地区，广大农牧民的生态保护意识都很强，为了祖国的青山绿水，广大农牧民放弃了祖祖辈辈生活的草原，放弃了祖祖辈辈从事的放牧生活，通过搬迁移民等举措保障了xx脆弱草原的有序生长。对于没有一技之长的农牧民来讲，国家的低保资金，医疗养老基金等政策在保障农牧民生活方面发挥了最基本、可持续的保障作用。

（三）是建立服务型政府和加强基础组织工作的需要

上层千根线，下面一根针。《中华人民共和国村民委员会组织法》明确规定，乡、民族乡、镇的人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助。村民委员会的主要职责就是宣传党和国家的法律、法规，引导村民合理利用自然资源，维护社会稳定。而扶贫工作就是当前各级政府和村委会的主要任务之一，通过扶贫帮困，切实解决农牧民生活困难，也是我们促进民族团结，维护社会安定的重要途径。而宣传我国农牧民养老和医疗保险、医疗救助政策，督促广大农牧民及时的缴纳各种社会保险，就是我们乡（镇）、村基层工作人员义不容辞的责任。通过他们的努力，从而扩大我们的社会保险基金的基数，提高抗风险的能力。

三、xx省城乡居民社保资金的进展情况

截至2014年底，xx省城乡居民医疗保险参保率达到98%以上。在参保人数较2013年增长的基础上，xx省又提高了住院报销比例，省、州、县三级医院报销比例由2012年的60%、70%、80%分别提高至70%、80%、90%；同时，xx省在2014年提高了城乡居民医疗保险筹资水平，大大提高了参保城乡居民的受益水平。

《xx省人民政府关于开展新型农村牧区社会养老保险试点工作的实施意见》基本原则就是“保基本、广覆盖、有弹性、可持续”。参加新农保的农村牧区居民的缴费标准目前设为每年100-2000元几个档次，2014年对年满60周岁、符合领取条件的参保人基础养老金的补贴标准为125元/月。年满16周岁（不含在校学生）、未参加城镇职工基本养老保险的农村牧区居民，可以在户籍所在地的县自愿参加新农保。截至2014年底，xx省城乡居民养老保险参保率达到80%以上。

从2010年开始，xx省印发了《xx省城乡医疗救助实施办法》，城乡医疗救助对象为城乡低保对象、农村五保户、重度残疾人、重点优抚对象、六十年代精简退职人员、老残一体人员、一户多残家庭中的残疾人。凡是xx省城乡医疗救助对象，参加城镇居民基本医疗保险或新型农村合作医疗个人需缴纳的费用由所在县级民政部门全额代缴。同时，城乡医疗救助对象在定点医疗机构治疗发生的费用，在扣除按有关规定享受的各项优惠政策减免部分、职工基本医疗保险、城镇居民基本医疗保险或新型农村合作医疗应报销和支付部分、社会互助资助以及自费药品后，个人负担部分按不同人员类别给予救助。

四、xx省社保资金在扶贫工作中面临的机遇

（一）党和国家将扶贫工作作为今后一个时期的重点，是我们开展工作的基础

新一届中央领导集体高度关注扶贫开发工作。党的十八大召开后不久，习近平总书记多次就扶贫工作做出指示。为贯彻落实中办25号文件精神，国务院扶贫办、中央农办、民政部、人力资源和社会保障部、国家统计局、共青团中央、中国残联等7家单位联合下发了《建立精准扶贫工作机制实施方案》，进一步明确了建立精准扶贫工作机制的目标任务、重点工作和保障措施。2015年xx省委十二届九次全会也以省委全会形式专题研究部署扶贫开发工作。所以，我们应抓住机遇，做好宣传，让广大农牧民积极参加各种社会保险，做好农牧民脱贫的基础工作。

（二）农牧民人口相对较少，是我们做好扶贫工作的前提

在三江源地区，特别是实施牛羊保险试点政策以后，牧民的收入相对稳定。所以，在扶贫攻坚上要进一步理清思路、强化责任，采取力度更大、针对性更强、作用更直接、效果更可持续的措施，把政策扶到点上、根上。具体讲，就是结合新一轮扶贫对象核准工作，针对贫困人口，制定出符合他们的参保方案，做到人人参与人人享受，把社保工作做在前面，这是开展精准扶贫的前提。

（三）国家加大对西部地区财政转移支付和预算投入力度，是我们做好工作的动力

中央实施西部大开发战略，加大了对西部地区的转移支付的力度，有力地改变了西部地区贫穷落后的面貌，使西部地区各族群众实实在在地分享到了改革发展的丰硕成果。受自然、历史等因素制约，西部地区发展面临的主要矛盾和深层次问题尚未根本解决，现在西部的基础设施建设和生态环境的瓶颈制约依然突出。因此，针对三江源区现状，国家要进一步加大转移支付力度，确保在保护环境的前提下促进当地经济的发展。

（四）广大农牧民对参加养老、医疗保险制度认识的提高，是我们做好扶贫工作的有力条件

通过各级各部门的宣传和人社局的努力工作，三江源区的广大农牧民对参加养老、医疗保险制度的认识有了很大的提高。我们在对牧民的走访中了解到，牧民参加医疗保险的积极性高于参加养老保险，因为医疗保险在他们生病住院时，第一时间就享受到了政府的补贴，让他们感受到了实惠。从2011年开始，60岁以上的老人可以直接享受国家的基础养老部分，而年龄不够的人员需要每年缴纳一定数量的费用用于养老保险。我们了解到，养老保险是到60岁才能享受到，之前有的年轻牧民看到漫长的缴费不能马上得到收益而不愿意缴费。现在随着牧民移民搬迁和城镇化发展，牧民的思想也开始发生了转变，由原来的不愿意缴费，到积极主动多缴费，思想认识有了一个很大的提高。

五、当前社保资金在扶贫工作中存在的问题

在精准扶贫工作中，社保资金起到了兜底和救助的作用，对丧失劳动能力、无法通过产业扶持和就业帮助实现脱贫的特殊扶贫对象，纳入最低生活保障实行政策性兜底扶贫，对符合条件低保贫困人口实现应保尽保，对因病致贫、因病返贫的贫困人口，通过医保政策衔接给予扶持。但是在调查中，也发现了一些问题。

（一）牧民思想陈旧，缺乏走出去的勇气和毅力

由于长期生活在封闭的牧区，对外面的世界知之甚少，又缺乏一技之长，牧民们认为在县城中的生活不错，外出打拼的动力较少。如河南县，我们在调查中了解到当地政府为提高农牧民的收入，举办了驾驶员培训班。结束后，政府有帮助他们联系当地的企业，每个月有三千元收入。但是牧民们受陈旧就业思想的影响，普遍不愿意去，只想着在县城谋一个当地只有一千二百元工资的行政事业单位聘用的司机或者是门卫。

（二）贫困群体存在扩大化风险

从我们调查的情况看，贫困群体存在扩大化的风险。一是三江源区的农牧民对虫草经济过度依赖，风险意识不强。这在我们调查的玉树州杂多县就很典型，虫草收入增加了农牧民收入，导致当地农牧民在日常生活上过度消费，小小的县城俨然成了停车场。将辛苦一年的虫草收入变成各种车辆。虫草收入的不确定性，直接影响到农牧民收入和贫困程度。二是已经初步脱贫的农牧民人群一旦家庭发生疾病或重大变故等就很容易导致重新返贫。目前对贫困户、中等家庭、富裕户的界定尚未有统一的标准，只能从经济收入方面进行简单评定，而对于贫困户趋于中等家庭，中等家庭有返贫迹象等情况，没有准确依据，造成统计数据与实际情况出现偏差，也为下一阶段精准扶贫带来问题。

（三）贫困户依赖思想严重，缺乏自力更生的精神

在我们对三江源区牧民进行入户调查时发现，牧民受祖祖辈辈游牧的影响，在实行移民搬迁后，他们满足于现有的生活现状，对各种技能培训不感兴趣，依靠其自身的草场补偿机制所带来的收益生活，有的人整天在无所事事。

（四）养老保险缴费水平偏低、保障水平有限

保障水平应随着整个社会平均收入的提高而提高，让农牧民共享改革发展成果。

（五）养老保险基金抗风险能力弱

现在三江源地区的养老基金实行的是县级统筹，县级人社局具体负责养老金的征收和管理。从调查情况来看，县级机关存在着管理理念固化和管理手段相对缺乏的现象。随着我国整体金融利率水平的不断下降，县级牧区的养老保险基金保值增值压力会随之增大，导致部分群众对城乡居民养老保险政策的稳定性和可靠性产生一定的质疑。

（六）医疗救助不能做到全覆盖

在三江源地区90%以上的人口都是藏族，除了移民定居的部分农牧民，还有一部分农牧民仍然在从事放牧生活。由于牧区地域辽阔，一家一户的生活使得农牧民如果出现疾病，离村卫生室的距离遥远，基层医疗保障服务体系无法全覆盖，特别是年老体弱、家庭困难的农牧民看病难、大病纳入二次救助范围困难等问题比较突出。

六、进一步发挥社保资金在扶贫工作中的作用的几点建议

（一）认真核实贫困户，做到精准扶贫

坚持问题导向，建立精准扶贫数据库，统一识别标准，推行扶贫对象实名制管理，定期更新信息，动态掌握贫困户基本信息。依据精准扶贫数据库中确定的扶贫对象，区分因灾、因病、因学和缺资金、缺项目、缺劳力、缺技术等不同致贫的原因，准确掌握贫困村、贫困户的脱贫致富需求，通过因村施策、因户施策，制定详细计划、建立工作台账、明确进度、确保项目资金、帮扶力量到户。

（二）充分发挥基层特别是村党组织的作用，使他们成为群众脱贫的主力军

村一级党组织是最基层的组织、最基础的地方，实现全面建成小康社会的目标，重点和难点都在村级。各级村组织要充分认识村基层党组织建设的重要意义，进一步增强责任感、紧迫感，花更多精力、下更大气力，把基层基础工作抓实抓好，把推动农牧民缴纳社保作为乡、村级干部考核内容之一。群众增收是农牧区面临的最大问题，也是实现全面小康的重要基础，各村应进一步理清思路、要充分挖掘潜力，依托本地特色优势，定好规划，多为群众增收致富想一些好办法。要千方百计帮助群众解决好资金、市场、信息、技术等方面的问题，为老百姓发展致富提供最大支持。同时，要优化党员队伍结构，从优秀的农牧民中发展党员，让他们在带领群众发展生产、脱贫致富上发挥带头作用，在促进和谐、维护稳定上发挥带头作用，使广大党员真正成为农牧区稳定、生活致富的主力军。

（三）要切实提高农牧民的思想水平，转变观念，让扶贫帮穷不帮懒的观念深入人心

随着老龄化时代的到来，农牧区养老保险工作也必将更加繁杂。提高群众知晓率，发动群众自觉参加是做好城乡居民养老保险工作的关键，让他们知道多缴多得的优惠政策。只有顺应群众的愿望，了解群众的需求，消除群众的疑虑，引导群众的行动，让城乡居民眼见为实，并通过典型带动，才能做到政府倡导一事、居民参与一事，促进工作深入开展。因此，要让牧民真正养老无忧，就要从农牧民转变思想观念开始，要让他们清醒地认识到，国家的帮扶政策是帮穷不帮懒，他们要想今后过上小康生活，就要积极创收，在收入增加的同时要引导广大农牧民进行理性消费。只要有利于农牧区转移劳动力增加收入、改善生活、持续发展，任何正当的就业方式都是适宜的。

（四）加大生产和扶贫力度

发展是硬道理，解决贫困人口的根本出路在于因地制宜地发展生产，要辩证地看待生态保护与发展的关系。要抓住机遇，调整产业结构，在发展特色优势产业上做文章，向农牧业现代化要潜力，做大做强一批在吸纳就业上能发挥支柱作用的劳动密集型企业，取得生态保护、民生改善的双赢局面。农牧区要实现全面小康，重要措施是要及早在制度设计层面入手，规划先行、政策引导、产业支撑、法治保障，特别是要在就业、教育、医疗、居住、社保等公共服务体系建设方面加大财政投入，做到服务体系相互配套，让养老、医疗保险覆盖农牧区。积极推进并不断提高社保水平。

（五）切实提高干部群众的认同率,提高参保率

对于三江源地区来说，社保资金的投入对当地财政压力很大。因此，只靠加大中央和省财政补贴力度，显然还是有限，一条重要的途径就是让农牧民多缴纳社保基金，多享受补贴。除了增加就业外，必要时还可以通过地方政府的一些措施提高参保率。考虑他们为国家生态安全做出的牺牲，农牧民生活困难、个人负担能力有限，实施个人缴费奖补机制，鼓励多缴多得，体现生态补偿意义，逐步提高社保保障水平。

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