关于如何有效应对城市治理顽症的调查报告

——以长沙市牛皮癣问题为例

公共管理15级 许亚东 150211064

一、前言

当今，随着城市现代化的发展，城市的治理成为政府部门工作的一个重心，尤其是对于城市管理部门而言，治理城市成为他们工作的中心，每个城市管理者都背负着重大责任。然而治理城市并非易事，在城市治理过程中存在许多令人头疼的顽症，一直难以有效解决。比如说在日常生活中，我们随处可见校园里，大街上张贴着形式各样的广告，它们充斥着城市的各个角落，商业街、公园、马路边、电线杆…甚至是公共厕所、居民楼的走廊里和门上都无处不在，显得又脏又乱，这便是难以铲除的城市牛皮癣。它严重影响着城市的卫生环境，甚至是整个国家的形象。

城市牛皮癣，并不是个别城市的特殊现象，而是目前全国各大、中、小城市普遍存在的问题，如果此问题不及时给予关注、采取相应措施进行治理，它会更加疯狂地蔓延，对国家、城市形象和环境带来更大的负面影响。尽管政府相关部门也出台过一些措施来治理城市牛皮癣问题，但是这些措施往往空置、无力度，可行性和操作性不强，以至于这一问题难以得到有效解决，成为城市治理过程中的一大顽症。如果不能有效遏制城市牛皮癣的蔓延，必然会影响城市的健康发展。所以笔者想通过这次调研，对这一问题的现状进行详细分析，找到解决这一问题的具体而可行的措施，为相关部门解决该问题提供参考。同时也为了引起社会各界的广泛关注，使越来越多的人们参与到解决城市牛皮癣问题的队伍中来，想出更多更好的解决办法，使小广告张贴有规范，真正成为对人们有用而又对环境无害的亮丽风景线。

二、调研过程

（一）调研对象：

长沙市城市管理执法局相关工作人员和负责人、长沙市市民等。

（二）调研方法：

问卷调查法、访谈法、文献查阅法

（三）调研流程：

1、趋势研究：首先我们必须准确了解城市牛皮癣的基本概念，以便我们开始着手进行调查。这就需要我们借助书籍、网络等媒介查找大量相关资料。什么是城市牛皮癣呢？城市牛皮癣是人们形容城市里，车站、街道、厕所、小区等公共场合非法张贴或者涂写广告的现象。多数情况下，这些广告是不合法的，涉及办假证、非法行医等违法经营行为，而且数量大、清除困难，对城市的市容市貌、环境卫生有很大的负面影响，严重影响城市的精神文明建设，与皮肤病牛皮癣易复发、难根治类似而得名。其次我们有必要对城市牛皮癣的发展趋势有所了解，以便从宏观上把握这一问题。城市牛皮癣往往是伴随着城市的发展而出现，城市的发展程度越高，发病的几率越高，结果就造成国内越发展越好的城市，城市牛皮癣的情况就越明显，我们要思考这是为什么？找到城市牛皮癣问题产生的原因。除此之外，我们也要清楚的认识城市牛皮癣问题的危害性，只有认识到其危害性才能更好地解决这一问题。

2、现状研究：通过对长沙市为调查地点进行研究，通过走访街道社区等地对城市牛皮癣问题的现状进行调查。本次调查通过调查问卷的形式向长沙市市民发放了80份问卷，最后全部收回，其中有效问卷为71份。收回问卷后进行数据统计，计算出百分比，并做数据的分析、归纳与整理。与此同时以口头访问的形式进行街头调查，让市民表达他们内心最真实的想法。随后积极走访城区有关部门(如城管部门)对城市牛皮癣问题现状进行更深层次的了解，也咨询了长沙市城管部门解决该问题的相关工作经验。回学校后浏览了全国各大城市的相关网站，通过浏览网页新闻的方式了解其他地区的城市牛皮癣问题现状，以全面了解城市牛皮癣问题的现状。

3、解决方案的研究：针对找到的城市牛皮癣问题现状和所得的相关经验提出具体的解决措施，形成具体有效且可行性和可操作性强的解决方案，为相关部门解决该问题提供参考，力争能有效解决城市牛皮癣问题。

（四）调查问卷样卷：

关于如何有效应对城市牛皮癣问题的问卷调查

您好，我是中南大学的学生，为了更加深入地了解城市治理过程中牛皮癣治理问题的发展状况，更好的促进城市环境的治理与优化，现在面向长沙市城市地区开展调研活动。希望能占用您的一点宝贵时间，帮助我填写问卷，您的支持将给我的工作带来莫大的动力和鼓励，非常感谢您的配合！本次问卷采用匿名发放的形式，我们将不会透露关于您的任何信息，请放心填写。

1、您了解城市牛皮癣这一概念吗？

A. 了解 B. 不了解

2、请问当您看见城市牛皮癣时是什么心情？

A. 极度反感 B. 反感

C. 没什么感觉 D. 感兴趣

3、您认为城市牛皮癣产生的主要原因是什么？（可多选）

A. 追求非法利益 B. 法律不完善

C. 社会发展的需要 D. 媒介广告费用高

E. 转播效果好

4、请问您是否相信城市牛皮癣的内容？

A．相信 B. 不相信

C. 半信半疑

5、您通常看到的“牛皮癣”是哪些方面的？（可多选）

A. 招聘类 B. 医疗类

C. 服务类（办证、侦探、陪聊等） D. 家教

E. 出租 F. 开锁、通厕所

G．其它——

6、城市牛皮癣对您以及您所生活的环境或者空间有什么影响？ （可多选）

A. 环境破坏 B. 眼睛疲劳

C. 破坏城市形象 D. 方便获取信息

7、您认为城市牛皮癣问题屡禁不止的原因是什么？（可多选）

A．成本低 B. 发布方便

C. 制作简单 D. 成效高

E. 法律部完善 F. 政府打击力度不够

G. 社会发展需要 H. 其它_____（请注明）

8、您认为国家各级政府应当采取何种有效措施来阻止城市牛皮癣？（可多选）

A. 完善法律 B. 加大打击力度

C. 加强监督，如实行24小时监督制度

D. 高额罚款和加重刑罚 E. 鼓励市民监督举报

F. 构建和谐社会 G. 其它——

9、您认为城市牛皮癣可以根除吗？

A. 可以 B. 不可以

C. 不知道

10、对于城市牛皮癣您的看法是？

A. 应当及时处理并加以阻止

B. 任其发展，这是不可避免的但有可能逐渐消失

C.无所谓，这只是个不痛不痒的问题

11、您对于如何有效处理城市牛皮癣问题有何建议________________

三、调查结果分析

（一）城市牛皮癣问题现状

1、对我们发放的调查问卷进行统计分析我们可以得出：

（1）根据调查和统计（第5题），城市“牛皮癣”的信息内容通常可以分为两类：一类是发布服务信息的，如房屋租赁、电器维修、疏通下水道、家政服务等，这类信息一般在目标消费者能够直接接触的空间特别是住宅区域的墙体、楼道张贴，如市里的一些老式小区，这类小区往往没有物业或者管理不够严格，给乱张贴、乱涂写留下了生存空间；另一类是危害社会的非法小广告，如治疗各种疑难杂症、办假证、陪聊色情服务等，其中虚假、欺骗类的信息比较多，这类广告在城市大街小巷等各类流动人口比较集中的区域均有张贴。

（2）关于市民对城市牛皮癣了解程度（第1题），如表一所示：

表一

通过数据我们可以看出绝大部分市民对城市牛皮癣这一概念有所了解，但是还是存在一些市民完全不知道城市牛皮癣是什么。我们认为要对城市牛皮癣问题进行一些宣传，让所有的市民都能了解城市牛皮癣这一概念，只有大家都参与到清除和打击城市牛皮癣的行列当中来，该问题才能早日得到有效解决。

（3）关于市民看到城市牛皮癣时的感觉和对其内容所持态度的分析（第2、4题），如表二、表三所示：

表二

表三

通过以上数据我们不难发现，76%的市民对于城市牛皮癣都是反感的，少部分市民对于城市牛皮癣没什么感觉，而只有极少的人对于城市牛皮癣广告有兴趣。至于小广告的内容，绝大部分人采取半信半疑的状态，还有一部分市民不相信小广告的内容，当然也有20%的市民相信小广告的内容。口头访问得知，市民往往觉得小广告随意张贴，严重影响城市卫生环境，影响市容市貌，所以十分厌恶和反感城市牛皮癣，但是有时又的确需要通过一些合法的小广告获取一些便民信息，因此往往也是对小广告半信半疑。

（4）关于市民对城市牛皮癣问题能否根除的看法（第9题）进行的数据统计，如表四所示：

从调查结果来看，认为城市牛皮癣问题不能根除的市民更多一些，的确，要让城市牛皮癣问题得到根除需要一个长期的过程，和全体市民的共同努力，这也是我们研究该问题的初衷，希望通过我们的努力能够为相关部门根除城市牛皮癣问题提供参考建议。

（5）研究市民对于城市牛皮癣问题的整体看法（第10题），如表五所示：

表五

从调查的结果来看，市民大多都认为我们有必要及时处理和阻止城市牛皮癣问题，这是好现象，因为真正解决该问题是要靠大家共同努力的。也有11%的市民认为应该任由城市牛皮癣的发展，认为这是不可避免的但有可能逐渐消失，也有一定的道理，只是要想该问题消失，只有等待，只有国民素质提高了才有可能消失，这还需要一个漫长的过程。而20%的市民态度冷漠，认为这只是个不痛不痒的问题，这是因为他们不知这背后的危害到底有多大。

2、从整体的调研情况来看，我们可以得出长沙市目前应对城市牛皮癣问题的总体概况:

一方面，市城管部门对城区的乱张贴、乱涂画等违法小广告不断地进行清理；另一方面，这些非法的野广告、乱涂画又不断地冒出，可谓是“死而复生”。目前采取的整治办法，顶多只能治标，却难以治本。长沙市参加全国文明卫生城市的评选活动时，为解决城市牛皮癣问题，政府有关主管部门采取了把长期的专业清洗与社区街道、企业“自扫门前雪”、“门前三包责任制”相结合的治理制度。由于这种治理制度缺乏监管，加上制度并不完善，“三包制”和专业清洗制度都未得到根本性的落实，致使乱贴小广告、乱涂画等城市“牛皮癣”问题在长沙市仍然十分突出。据初步了解，长沙市城区主、次干道道路两旁街面每年因乱贴小广告、乱涂画的个案约为3500起，约10万张（处）。乱贴、乱画“野广告”主要危害区：主、次干道两旁的街道墙面、公交站牌、电话亭、邮筒、广告牌、停车牌、桥梁和各种电线杆以及校园内的墙体空白处等公共设施上。而清洗这些野广告工作由于设备、技术、人员等限制，每月有效清洗率约占50%左右。在社区街道和居民小区中，其有效清洗率不足30%，有些居民小区有效清洗率几乎为零，因而城市居民对清理打击野广告、牛皮癣的要求十分强烈。这种打游击式的城市牛皮癣，极难清洗复原，直接影响着长沙市城市的卫生和旅游形象。

  目前，长沙市清洗城市牛皮癣的工作，主要交由各区城管工作人员和环卫工人负责，政府拨付的专项费用很少，专业除癣技术人员非常薄弱，因而该市在清理城市牛皮癣问题上，面临着仼务重、无专业岗位定编、经费少、打击力度不大、领导重视不够等问题，使城市牛皮癣问题反复无常，并有愈演愈烈之势。

3、关于走访过程中的个案引入

（1）关于城市小广告对社会的积极作用

有一位大叔说上次家里的厕所堵了，自己怎么也弄不通，情急之下他记得楼道里张贴了急通厕的小广告，便拨打了小广告上的号码，才解决了燃眉之急。还有一位单身小姐声称自己记性不好，老是忘记带钥匙，她说多亏了楼道里的急开锁小广告上的号码。

（2）关于城市小广告对社会造成的极大危害

有的人为了拿到虚假“学历”来求职升官，就通过拨打城市牛皮癣上的电话，花上几百元，弄个假文凭；有的老人为了治病也去轻信那些所谓专治疑难杂症的“神医”。有位长沙老城区的王奶奶就向我们说起她的类似经历，说自己身患糖尿病多年，吃了好多药血糖也还是居高不下，一天她看见市场的柱子上张贴着一张“神医张某某，专治疑难杂症”，治病心切的王奶奶轻信了这样的广告，拨打电话见到了该“神医”，神医给她开了一些草药叫奶奶回去煎服，说不出一星期血糖定能降下来，奶奶为这些药花了好几百元，吃了一个星期，王奶奶的血糖不仅没有降反而升高了，后来正规医院的医生检查了这些药，发现这根本不是什么降血糖的药，只是几位最普通的药引子。王奶奶说起这些十分气愤，说再也不会轻信这些小广告。

通过走访调查，我们发现，虽然城市中的小广告对解决居民生活中遇到的紧急情况和突发事件有一定程度的帮助，但是小广告上的虚假、违法信息也对居民生活、社会风气和城市环境造成了十分不利的影响。从总体上来说，张贴城市小广告是弊大于利的。因此，我们有必要采取一定的措施对城市牛皮癣问题进行治理与规范。

四、调查结论

通过以此对普通城市居民、城市管理工作人员的问卷调查和走访询问，以及查阅相关政府网站了解到的信息来看，我们发现城市牛皮癣问题是与居民息息相关但是又很难从根本上解决的地方治理难题。为了有效的应对这一问题，我们根据相关调查结果并结合当前法规政策拟定和执行上的不足提出以下可供改进的意见和努力的方向。

（一）完善法律法规，加大处罚力度

在不该张贴的地方贴了小广告，一旦发现，应从法律法规上从重处理，而不应该只是简单惩罚一下就了事。目前长沙市关于城市牛皮癣问题的法规只有《长沙市城市市容和环境卫生管理办法》以及《长沙市户外广告设置技术暂行规定》。笔者认为，可以考虑引进中国香港地区的强制参加社区劳动处罚等制度，再结合《刑法》等其他法律制度，根据其产生的社会危害性进行分别处理。而对于其中的团伙行为要联合警方进行严厉打击，擒获窝点，一锅端。我相信，重罚之下就不会有那么多以身试法者了。

（二）加大巡逻执法力度，各部门间形成通力合作

城管作为直接执法部门，尤其是闹市街头，应该始终有人在巡逻。但据观察，在长沙，目前的情况是城管出巡基本上是阶段性的，小广告主及非法占道商贩大都了解这规律，均采用“你来我走，你走我回来”的对策。如果巡逻是常态，相信很多“牛皮癣”根本就没机会贴出来。也曾有许多电视节目报道过城管不敬业当街睡觉、滥用职权等现象，所以有必要规范培训城市管理人员，培养专业的城市管理人员，以提高执法效率。除了城管部门要经常抓、严格抓以外，公安、工商、税务等部门都可以用相关的法规予以惩罚。公安部门可以依据治安处罚条例处罚；工商部门可以依据非法经营处罚；税务部门可以依据偷税行为处罚。部门之间的通力合作更能有效缓解城市小广告的乱贴乱画行为泛滥。

（三）制定举报乱贴乱画行为的奖励机制

调查中我们询问市民，当看到街上张贴了小广告时是否会想到去主动撕除时，90%的市民都表示不会，说明大家的环保意识和社会责任感还不够强。因此我们认为可以设立举报奖励基金，对举报乱贴乱画并主动揭下小广告的市民进行奖励，对检举犯罪窝点的市民予以更大奖励，甚至是公开表彰，鼓励市民这种环保的行为。只有人人都参与到清除牛皮癣的队伍里来，该问题才有可能早日解决。

（四）开设免费专栏、创新广告宣传机制

借鉴德国汉诺威市的做法我们可以采取的积极疏导政策——设立专门张贴小广告的广告柱。这些广告柱由一些户外广告公司承包经营，他们对广告都有一定要求，看上去必须赏心悦目。只要每月缴纳一百元的清洁维护费，就可以在广告柱上贴小广告。通过借鉴这一办法，我们可在城市里开辟专栏，专门用作张贴合理便民的小广告，如果小广告有合法的地方张贴，那么，既不影响市民对合理信息的获取，也可以使乱贴乱画的情况大大减少，这不失为一个治理城市牛皮癣问题的一个好方法。设置了小广告张贴栏的地方，小广告乱贴的现象没有其他地方严重，我们认为这是一个非常好的方法，值得广泛推行。另一方面，也可以将小广告转换一种形式来传播，例如将小广告藏入面纸巾里，请一些勤工俭学的大学生上街发面纸巾，这样既不会引起市民的反感，达到一定的宣传效果，也可以避免张贴小广告影响城市环境的弊端。我们发现学校附近许多商家都是采取的这样一种方法，结果效果都还不错。

（五）引入私人企业介入小广告的清理工作

我们发现由于城市管理执法局的人员人手不足，卫生局的清洁人员手工清理工作量相当繁重，从而老是出现“贴的比清理得快得多”的局面。因此我们认为要将城市道路和公共区域的保洁、小广告的清理进行市场化运作，将清除涂写和粘贴的小广告清理承包给专业公司完成，这样既可以有效解决城管人员人手不足等问题，也可以使清理更加专业，使清理效率大大提高。

（六）开展社区评比，加强宣传教育，提升居民素质

违法小广告的制作大多在社区小巷，常年累月无人清洗和管理，社区街道办、广大市民对此很有意见，又无可奈何，找不到解决问题的突破口。因此，建议在全市城区街道、小区中开展争创“无癣社区”的教育评比活动，利用新闻媒体大造声势，发动全民参与，也可以起到宣传教育的作用。开展对付小广告的咨询会，发放各种小册子，告诉市民清理残留在大街上的小广告印迹时的方法。如喷漆类，应该用去漆剂或香蕉水喷剂配合抹布；厚纸板，用手撕去，残留的泡棉胶用香蕉水或甲苯蘸湿，再用美工刀刮除等等，让全民参与到清除牛皮癣的行列中来，同心协力一同与城市牛皮癣抗战到底。与此同时也要加强对居民素质的宣传教育，我们都知道，城市牛皮癣问题产生的根本原因还是国民素质不高。因此若要从根本上解决城市牛皮癣问题国家必须改变教育方针，坚持把提高国民素质摆在教育的第一位。

结语

通过调研我在我的同学们的帮助下收集到了大量与调查主题有关的直接资料和间接资料，在街上每当我们看到乱贴乱画的城市牛皮癣时就感觉很痛心，只要是有牛皮癣的地方就会显得特别的脏乱，只要是见着了我们也会尽力揭除，但这远远不够，我也想呼吁所有的市民都能加入到清除城市牛皮癣的行列当中来，为城市的健康发展贡献自己的力量，相信只要大家同心协力，再加上制度和法律上的约束和清除方法上的创新，城市牛皮癣问题定能得到彻底解决。

参考文献

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关于如何有效应对城市治理顽症的调查报告