从职业身份看出社区工作者的尴尬处境

摘要：社区工作者是加强城市社区建设的主力军。由于他们的职业身份不明确，现实中存在的诸多问题使得社区工作者不适应新型社区建设的需要。因此明确社区工作者的职业身份，进行专业化、职业化、规范化的管理，建设一支高素质的社区工作者队伍是当务之急。

关键词：社区工作者；职业身份；专业化；职业化；队伍建设

社区是社区的细胞，建设和谐社区是构建和谐社会的基础。随着我国城市化进程的不断加快，社区已经成为各种社会群体的集聚点、各种利益关系的交汇点、各种社会组织的落脚点和党在城市执政的支撑点。“要把提高社区工作者的素质作为社区建设的基础环节。培养和建设一支新型的高素质的社区工作者队伍，是时代的进步，是形势发展的需要。”因此，加强社区建设，关键在于建设一支新型的社区专职工作者队伍。

一社区工作者概念及队伍现状

社区工作者是我国社区建设过程中出现的一个新名词。１实际工作中的社区工作者是指哪些人员并不确定，称谓也五花八门。有的称“社会工作者、有的称“社区工作者”、社区专职人员“等等。《社区建设》一书认为：“社区工作者是以社区及居民群体为服务对象的社会工作专业人员”或“以社区工作为主要方法的社会工作人员”2这种定义容易和社会工作者的概念混淆。有学者从广义和狭义两个层面来界定，广义的概念是指从事社区建设和服务的专职和兼职人员；狭义概念专指社区居民委员会人员3。这种定义广义的太过宽泛。狭义的又过于狭窄。都不利于社区工作者职业身份的确定以及将来专业队伍的建设和发展。在目前城市社区建设的实际工作中，也有越来越多的人使用“社区工作者”一词专门指居民委员会工作人员（依据是1990年实施的《城市居民委员会组织法》）。如所谓社区专职工作者就是指专门从事社区居委会工作的主任、副主任和委员。4这一定义排除了向社会公开招考取得社区工作者执业资格的人员，不符合社区建设和发展的需要。

广义的社区工作者应指所有参与社区工作的人员，包括社区党组织和社区居民自治组织成员、职业社区工作、社区志愿者、社区中介组织人员以及高校或科研院所社区党组织、居民委员会干部和专职的社区工作者。综上所述，所谓社区工作者，就是指以社区居民为服务对象、以从事专门社区工作为职业的人。它由两类人员构成，一是社区居委会干部；二是通过向社会公开招考取得社区工作者执业资格而从事社区工作的人员。不包括社区志愿者。这样，既强调了社区工作是一门职业，有利于消除人们对社区工作的偏见；又明确了社区专职工作者的职业身份，有利于寻求法律上的保障。

二、社区工作者队伍的现状

我国城市已有居民委员会11.5万个，居委会干部50.2万人。5截止2002年底，我国660个各类城市中共设有5576个街道办事处，8.5万个社区居委会。6笔者所在城市全市社区居委会240个，其中城区135个。共有社区工作人员1016人。社区志愿者人数74055人（其中注册志愿者人数30681人）。7通过对目前社区工作者队伍的分析，主要存在以下问题：

第一， 年龄结构老化、文化程度偏低。据唐忠新等人于1996年对全国12个城市３00多个居委会主任的问卷抽样调查结果显示，50岁以上的占68.5％，其中60岁以上的占37.1％。就文化程度而言，初中以下的占66％，大专及其以上的只占8.3％，甚至比他们管理的居民群众的文化程度还低（在同样抽样调查的1500位成年居民中，大专及其以上文化人口的比例是18.4％，初中文化人口的比例是44.9％）。8笔者所在城市的情况是：全市1016名社区工作者人员平均年龄42岁。其中大专以上文化368人，占总人数的36.2％；高中文化585人，占总人数的5705％。710年来变化并不大，之所以出现这种情况，与社区工作者的构成有关。这些人员大多数是在社区居委会换届选举以后面向社会公开招聘的，有些人原是企业的骨干，甚至是领导，由于企业倒闭等原因而失业下岗来到社区工作；有些是企业、事业单位的退休人员以有换届以前居委会的干部。在这支队伍中，离退休人员约占居委会干部总数的60％，其中以女性居多。他们主要负责社区日常事务的管理，由于年龄偏大、身体较差、文化程度低，很难适应现代社区建设和发展的要求。

第二， 社区专业知识缺乏、工作效率偏低。目前，在社区工作的人员大多数是以前居民委员会的干部，他们没有经过专门的社区工作的培训，也缺乏专门的心理学、社会学、社区管理学、社会工作、老年学以及相关的法律知识。据笔者所在城市的调查，全市1016名社区工作人员中，就专业对口而言，竟无一人具有相关或相近的专业背景。

第三， 工作任务繁重，创新意识薄弱。在大量的“单位人”转为“社会人”的同时，社会流动人员增加，国际交流日益频繁，社区的复杂性和国际性不断提高，规模不断增大。社区工作的内容越来越繁杂，任务也越来越繁重。据不完全统计，社区各类大项工作达30多项；另外还有上级各部门的检查考核，大量社区台账资料的整理工作。社区工作范围之广、种类之多，用他们自己的话说，就是“上面千根线，下面一根针。”

第四， 职业身份不明，工作待遇不规范。根据《城市居民委员会组织法》的规定，社区居民委员会是群众性自治组织，同时还是我国城市基层政权的重要组成部分。可以肯定的是：社区工作者既不是企业职工，也不是事业单位的干部，更不是机关公务员，这就给社区工作者的身份和对他们的管理带来以下难题：

首先，社区工作并没有明确是一门职业。目前国家颁的职业分类琮没有将社区专职工作者列入其中。这种职业身份不明确的直接后果是社区专职工作者的资格认定和职称评定难以解决，导致晋升机制的缺失。他们身份既得不到国家法律的认可，自已又看不到向上流动的出路何在，即使工作再出色，也只能一辈子呆在社区。根据《城市居民委员会组织法》规定，居民委员会干部由居住地居民选举产生。这又使得社区专职工作者的就业难以突破《城市居民委员会组织法》规定的地域限制。

其次，劳动关系不明确，工资待遇不规范。社区专职工作者是由街道办事处招聘来的。按理社区专职工作者与街道办事处应该是一种劳动合同关系，社区专职工作者应该享有我国《劳动法》规定的休息假的权利、获得劳动安全卫生保护的权利、享受社会保险和福利的权利。但事实上社区专职工作者的工资及其劳保、医保、养老金、住户公积金、工资待遇的调整等等，都缺乏相应的法律根据，还难以形成统一的工资制度。

再次，工资收入偏低，难以吸引和留住优秀的人才。以笔者所有城市为例，2000年9月社区专职工作者的生活补贴和工作经费由全年每千户0.48万万调整到2.5万元。生活补贴费每人每月500元左右，原则上最低不少于400元。主任或书记500元，副职450元。退休人员400元。2003年7月1日起，再次作了调整，全年经费由每千户2.5万元调整为4.3万元。2001年以来各级财政投入社区建设6205万元。社区专职人员月补贴　500元以上942人，其中600元以上599人，700元以上269人（截止2003年12月31日）。7而2005年11月以后本市企业职工最低工资标准为690元/月。9这样的收入水平相对来讲还是偏低的。

三、加强社区工作者队伍建设的措施

随着许多过去由政府和单位办理的事情逐步移交给社区，社区居民的生活困难问题也由社区来解决。社区工作与人民生活息息相关。然而，仅仅依靠过去的居民委员会无论是从管理还是服务方面都感到力不从心。因此，明确社区工作者的职业身份，建立一支知识化、专业化、职业化的队伍迫在眉睫。

（一） 明确社区工作者的职业身份

目前各地政府在推进社区专职工作者专业化、职业化方面做了许多有益的探索，许多地方如北京、上海、南京、宁波、重庆等地都对社区专职工作者的任职条件、聘用程序、考核管理、工资福利、教育培训等作出规定。遗憾的是国家职业标准中并没有对社区工作者的职业认定。2003年，上海市颁布了《上海市社会工作者职业资格认证暂行办法》，明确将社会工作者纳入专业技入人员职业资格制度管理范畴中，使之成为一个独立的专业类别。2004年6月颁布的第九批国家职业标准中，正式认定社会工作者为我国的新职业，并制定了相应的职业标准。但是在理论上社会工作和社区工作无论是在概念、工作对象、工作方法、工作内容等方面差异都很大。只不过社区工作是社会工作专业与中国现实需要的一个重要结合点，社区工作实践的发展有助于推广社会工作理念。在实际工作中和政府的政策制定时，都把社区工作者等同于社会工作者。所以，有必要对现行的《城市居民委员会组织法》进行修改，在法律上规定社区居委会干部和社区专职工作者者是社区工作者。并将社区专职工作者列入国家职业类别。以增强社区专职工作者的职业认同感和社会公众的认知感。

（二）走专业化、职业化、规范化管理之路

前文已述，社区工作者包括两部份人员：一是依法选举产生的社区党支部、居民委员会干部，是“民选的”要对选民负责，主要从事的是政务性工作；二是通过面向社会公开招考被聘用的人员，是“街聘的”，要对街道办事处即政府机关负责，主要从事的是社会事务性工作。对此，上海市实行的“议行分设“制度值得借鉴。其基本框架是社区居民委员会作为议事决策机构，专门从事居民自治工作，负责联系群众，反映居民的意见，提出居民的需求。在社区居委会下设一个社区工作站，由和社会公开招考的社区专职工作者构成，由街道办事处管理，专门从事基层政权建设、社区建设及协助政府职能部门完成各项社区事务。而传统的居委会干部既是决策机构，又是执行机构。因此，对社区居委会干部和社区专只工作者应实行分类管理：对社区居委会干部实行专业化管理。社区居委会干部是按照社区居民自治的要求设置的，与职业化的原则和设计目标是不一致的。社区居委会干部大多数是企事业单位的退休人员，只领取政府补贴，从事社区工作只是义务，奉献，而不是固定职业。因此，在队伍建设上，对社区居委会干部不能要求职业化，但可以要求其尽可能地掌握社区管理和服务的专业知识和技能，实现专业化，更好地履行社区自治功能。对社区专职工作者实际专业化和职业化管理。在专来化方面，可以通过吸引社会工作或社区管理专业的大学生进入社区工作岗位，也可以对现有的社区工作者进行专业培训，使其通过专业资格认证，或进行社会工作学历文凭教育。需要注意的是，在专业化教育中，应将西方社区社会工作理论与中国社区工作的实际相结合，教育的内容既要有前瞻性，又要有实用性。在职业化方面，首先要设立这种新的职业类别。2004年6月颁布的第九批国家职业标准中，正式认定社会工作者为我国的新职业，应当把社区工作者也纳入其中。其次是通过职业资格认定，进行统一的资格考试。上海市和江苏省已分别于2003年和2004年开始实行统一的社会工作者资格考试。第三是建立相应的人事管理制度，对社区工作者的任职人数、工作职责、录用办法、考核方式、解聘方式、工资社保待遇作出规定。12为确保上述专业化、职业化目标的完成，应当采取以下具体措施：首先建立健全选拨任用机制。一是推行职业资格制度、规范社区专职工作者的”入口“。新录用的社区工作者也要分期分批培训，经认定后，取得职业资格证书。二是推进社区专职者选拨任用制度改革。对新录用的社区专职工作者实行通过公开招聘、公开选拨、竞争上岗。按照干部管理权限和有关法律程序任用。三是建立分会社区专职工作者的”出口“机制。对不称职的和连续两年基本称职的，由所在街道实际离岗教育，经经教育仍没有明显改变的，予以解聘。四是加大社区专职工作者队伍建设的力度，重点建设好以社区党组织书记为核心的社区党组织领导班子。以增强城市基层党组织的渗透力、影响力。其次建立健全教育培训机制。一是完善培训制度。二是明确培训时间。三是创新培训动工，通过组织培训、学习考察、经验交流、专题讲座等多种途径。强化培训的质量，提高培训的效果；四是明确培训重点；五是保障培训经费。可由辖市（区）和街道财政共同承担。再次，建立健全待遇保障机制。一是确定工作报酬。推行结构工资制。根据当地经济发展水平和社区专职工作者的实绩表现，逐步提高他们的工资报酬和相关福利。南京市不少社区的专专职工作都　年收为为1.2万元左右。11北京市社区专职工作者任期间实行统一的工资制度，工资由三部分组成，即基本工资、岗位工资和资金。基本工资每人每月500元。岗位工资分为三个档次，主任岗位每人每月400-700元；副主任岗位，每人每月300-600元；委员岗位，每人每月200-500元。奖金标准由各区县和街道办事处根据本地区的实际情况，结合社区专职工作者的工作实绩和年度考核决定。12北京市的这一做法值得推广。另外，社区专职工作者必须按有关规定参加城镇职工社会保险（包括养老保险、失业保险、基本医疗保险、女职工生育保险和工伤保险）。二是拓展成长空间。在选拨任用、评优评先，推举人大代表、政协委员等方面，适当向优秀的社区专职工作者倾斜。三是不断改善社区工作条件。各级政府应加大对社区建设的投入。改善社区办公和服务设施，以适应现代新型社区建设的要求。

最后，建立健全激励约束机制。一是科学确定工作职责。对社区专职工作者的工作职责进行定位、分解，落实岗位职责，确保岗责相称。二是严格社区专职工作者的实绩考核，完善年度考核，把百分量化考核和民主主义结合起来，全面考核社区专职工作者的德、能、勒、绩、廉等五个方面。三是充分发挥考核成果的应用价值。公开考核结果，优胜劣汰，形成动力与压力并存，激励与约束相连的考评体系。13

通过对社区工作者概念的界定，明确他们的职业身份，提高他们的工作待遇，改善他们的办公条件；通过应聘、竞争上岗以吸收更多的高校毕业生进入社区工作者队伍；通过专业化、职业化、规范化的管理等一系列措施建设一支高素质的社区工作者队伍，以彻底解决“有人办事“”有阵地办事“有钱办事”的问题，为实现富民强市创造良好的社会环境，推进社区建设，促进社会和谐。同时，也有利于高校社区管理业业的学科建设和专业人才培养。

从职业身份看出社区工作者的尴尬处境