环境保护税征收管理问题及对策研究

发布时间：2021-02-08

环境保护税征收管理问题及对策研究
摘要
中国高度重视环境保护问题。十九大把解决环境污染问题、改进生态环境放在重未有过高度。近年来，中国治理环境污染的力度在逐步增大，但环境污染和生态破坏问题依旧非常明显。实施环境保护税是为了改善环境减少污染，促进经济绿色发展。本文主要探讨环境保护税征收管理过程的问题，分析环境保护税征收管理问题产生原因并提出优化解决问题的建议。
关键词：环境保护税 征收管理 完善
前言
随着人类活动的加剧，环境保护问题已成为世界迫切需要解决的重大问题。环境保护税改革是生态文明建设的重要内容和现代金融体系建设的重要组成部分。中华人民共和国环境保护税法经中华人民共和国第十二届全国人民代表大会常务委员会第二十五次会议通过。于2018年1月1日正式实施，这是我国第一部关于环境保护税的正式法案，通过征收环境保护税的方式从而帮助我国减少污染物排放，改善环境污染，推动绿色经济建设。但由于我国是第一次实行环境保护税，环境保护税具有特殊性和专业性，征收管理过程中没有可以依靠的经验可循，因此在征收管理过程中仍存在一些问题，本文通过研究环境保护税法实施过程的现状并从中发现问题，分析环境保护税征收管理问题出现的原因，并提出解决问题的建议。
1 环境保护税征收管理的概述
1.1 环境保护税的概念
中国的环境保护税是对直接在我国境内或者管辖范围内造成大气污染、水污染、固体污染、噪声污染的企业、事业单位和其他经营者征收税款的税种，污染物排放量和污染物浓度是其计税依据。
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1.2 开征环境保护税的发展历程
为了解决环境污染问题，荷兰是早期开始出台环境保护税的国家之一。在环境保护税目下创立了燃油税、噪音税、污水排放税等其目的是为了改善环境污染推动经济绿色发展。其税收政策得到了大多数发达国家的认可，许多国家纷纷效仿。此外，1984年，意大利出台了废物回收费，用于增加政府财政收入将其作为政府处理废物支出的资金来源，法国征收了毁林税，为防止森林面积减少以此保护环境，使其不被破坏，欧盟征收了碳税，预防全球变暖，推动经济绿色发展。1982年，中国开始实施《排污费暂行办法》，正式建立排污费征收制度。《排污费征收管理条例》于2002年1月30日在国务院第54次常务会议上通过，现予公布。它将于2003年7月1日生效。为了加强排污收费，使用的管理，提高收费标准、扩大征收范围。2015年6月，国务院的法律办公室发布《环境保护税（征求意见稿）》向公众征求意见。
环境保护税收立法的初衷是为了改善和保护生态环境，减少污染物排放。同时，也是我国污染防治收费制度的延续和完善。环境保护税的立法目的与以往排污收费制度相同即控制环境污染，保护生态环境，促进中国生态环境和生态文明的改善。中国环境保护税法的一般规则明确规定了这一点。我国环境保护税是由排污费演变而来的，开展过程如表1.1所示：
表1.1 环境保护费改税进程简表
时间
措施
影响
续表1.1 1982年 2003年 2007年 2007年 2014年
《征收排污费暂行办法》开始实施。 发布《排污费征收使用管理条例》。 发布《节能减排综合性工作方案》。
我国征收排污费制度正式建立。
提高收费标准、扩大征收对象范围。
首次提出开征环境保护税，环境保护“费改税”提上日程。
财政部、国家税务总局、原国家环保总环境保护税的征税范围得局开始联合开展环境税收政策设计。 到确立。
发布《关于调整排污费征收标准等有排污费征收标准进一步完善。
关问题的通知》。
2015年6月 国务院法制办公布《环境保护税法（征求意见稿）》，向社会公开征- 2 -

求意见。
2016年12月 2017年6月 2018年1月
十二届全国人大二十五次会议正式通过了《中华人民共和国环境保护税法》。
《环境保护税法实施条例》向社会公开征求意见。 环境保护税法开始正式实施。
标志着环境保护税开始正式征收，排污费制度退出历史舞台。

1.3 环境保护税征收管理的法律规定
环境保护税法明确规定，税务机关和环保部门应当建立一个完善的协调机制。两部门间需要相互配合，并强调在税务机关和环保部门间需要设立一个平台作为信息传递的媒介，即涉税信息共享平台，通过它涉税能够在环保部门和税务部门之间相互传送。由环境部门提供污染物排放数据，由税务部门进行税款的计算及征收。此外，还规定：地方政府应负责帮助两部门建立部门间的合作机制。规定了环境保护税纳税义务的时间、地点以及征收期限。环境保护税纳税人为直接在我国境内或者管辖范围内造成大气污染、水污染、固体污染、噪声污染的企业、事业单位和其他经营者。纳税义务人在申报环境保护税时，环境保护机关应当向税务机关提供纳税人在征收期限内所排放的应税污染物的种类和数量，大气污染物和水污染物的浓度值以及其他应税数据。税务机关还应将纳税人申报的数据与环境保护部门提供的数据进行对比，确认是否有虚假申报的行为发生。
1.4 开征环境保护税的意义
从中国征收的环境保护税的内容来看，是对污水排放，大气污染物排放，固体污染物排放，噪音等排放量或浓度为计税依据进行征税，因为污染行为具有显着的负外部性特征，一个人排污，每个人都受到损害。因此，对污染者征税的重要性在于可以增加污染者的排污成本，领导污染者保护环境，减少污染物排放。改善环境，推动经济绿色发展的同时还能够增加财政收入。环境保护税法有利于完善我国税收制度，通过法律条文确定税率并进行税收征管从而改善环境。不仅现行的税收法规需要提高到法律，而且现行的各种行政性质的费用需要在排污费制度改为- 3 -

环境税法中准确披露。环境税立法作为推进绿化的重要手段，环境保护税将有助于改善中国的绿色税收制度，促进经济绿色发展。
2 我国环境保护税征收管理的现状及存在的问题
2.1 我国环境保护税征收管理的现状
目前，随着环境税征收和管理第一阶段的到来，环境保护税收征管工作的全面展开，环境保护税法规定，环境保护税纳税人通常按季度申报并缴纳税款。在征管过程中仅仅由税务机关完成征管是不太现实的，这正体现了其特殊性，环境保护部门与税务部门之间需要共同协调管理，推动环境保护税顺利征收。因此在其具体实施的征收管理过程可以看到税务机关与环保机关之间的分工协作，这在其他税收征管过程中并很难见到。据财务部数据统计，2018年度前三季度环境税产生了149.8亿元的财政收入，在此申报期内全国总共约有764000名纳税人完成了对环境保护税的申报并缴纳相应税款。在此期间内实现了纳税人依法申报。前三季度征收期内应纳税额为218.4亿元，再扣除68.6亿元减税额后，最终征收税款149.8亿元。此次征收过程中减免税额占整个申报应纳税额的比重将近1/3，与去年同期排污费征收相比，减征额有较大幅度提高。产生如此巨大的减免优惠是因为如下几个方面：其一是环保税增加许多税收减免政策，排污费制度中并未出现，环境保护税扩大了优惠范围。原污水排放量和大气污染浓度低于国家和地方标准的50％。减按50％的征税，环境保护税法在保留这一政策并且增加了减税力度，如果排放浓度低于标准30％，实际征收的税款将减少75％。二是加大各地污染治理和减排力度，许多企业减少了自身污染物的排放量，能够享受税收减免政策的企业越来越多，许多企业通过自身生产设备的绿色升级，污染物排放量大大减少，污染物浓度大大降低。现在其排放量和污染物浓度远低于国家和地方标准，可以享受税收优惠政策。此外，环境保护税政策中还包括向城乡污水处理厂和生活垃圾集中处理排放污染物是免税的，这部分将增加27.3亿元的税收优惠。中国是第一次征收环境保护税，在征收和管理环境保护税这方面没有经验可以依靠。所以无法避免地存在一些要解决的难题。尽管在前三季度征税结束后，环境保护税已经基本实现了平稳过渡的目标。但现实中并非如此，环境保护税具有- 4 -

极强的专业性和特殊性，需要具有极高的专业技术的工作人员，而且征收管理十分复杂。仅仅是对比环保部门提供的数据与纳税人自行申报数据、识别申报是否存在异常情况就需要具备相应的专业知识的技术人才，并且征收管理工作量十分巨大。其次环境保护税的应税税额的确定不像其他税种那样，税务机关可以通过对其现金、银行账款、发票、存货、物料消耗、财务报表以及会计账簿的管理进行监控，从这些数据中发现纳税人是否存在异常申报。而环境保护税的税额是很难确定的，需要专业设备对污染物排放量进行检测，需要通过一整套专业规范的计算方法。在污染物排放量检测方面存在不准确现象，信息共享平台建设仍有待加强完善，由于税务部门与环境部门首次协作，部门间的协作仍有不足。
2.2 我国环境保护税征收管理存在的问题 2.2.1 污染物排放量检测不一缺乏准确性
环境保护税征收管理的专业性体现在污染物的监测。污染物的排放量和污染物浓度是确定环保税应纳税所得额的计税依据，因此，污染物排放监控变得非常重要。排污费改为环保税之后，具体的征收管理工作也由环保部门向税务部门转移。税务机关目前还不具备专业技术和手段用于准确地监测污染物排放和污染物浓度，所以不可能准确地核实纳税人的排放。无法得到准确的计税依据，不能算出精确的税额，而环境保护部门具备的传统优势是准确监测污染物的技术和手段。税务部门暂时不具备这样的专业人员，且专业人员需配备专门的设备来准确测量应税污染物的排放量并准确得出当期的计税依据，算出应纳税额。目前，排放量监测技术在中国环境保护税收征管过程中的应用并不完善，如施工噪音。由于巨大的建筑面积，难以监控，因此难以得到精确测量的分贝数，并且税务机关没有专业的技术条件。因此，环境保护税法的工业噪声不包括建筑施工噪声。确定噪声污染是不容易的，需要过硬的专业知识。此外，一些污水处理企业可以通过污染物监测设备进行虚假申报和错误地报告污染排放。这使得环境保护税容易产生税收风险，导致环保税收的流失。由于污染物排放测试的复杂性和环保税的特点，给税收征管工作带来了一定的困难。其中污染物的来源界定问题难以识别，比如噪声污染，假如一个企业在生产过程中带来了强烈的噪声污染，但是监- 5 -

管过程中又停止了这种行为，这该如何界定。以我国目前的税收征管技术来说，对于一些企业隐报或者少报排量，采用事后稽查几乎难以获取可靠证据，税收漏洞层出不穷。
2.2.2 信息共享机制不完善
开征环境保护税的国家大多数都是由税务局独自开展征收管理的方式，但是，在中国实施这种方法是不太可能的。环境保护税的征收和管理有其自身的特殊性和复杂性。税务部门是不可能独自完成，因为税务部门无法准确了解污染物排放单位，污染物类型等与税收有关的基础信息，因此，有必要依靠环保部门传递其掌握的信息。这些信息的传递需要建立一个环境部门与税收部门之间的信息共享平台和机制，以完善税务机关与环保部门之间的信息传递。
2.2.3 部门协作难度较大
即使环境保护税是我国税收大家庭中的一员，但与其他税收相比在征收管理方面有很大的不同。环境保护税其专业性和特殊性影响着征收管理的整个过程。税务机关无法仅仅通过企业的会计账簿，通过将数据带入简单的公式进行数学计算，并完成核定征收。税务部门需要准确区分应税污染物类型，从而确定其征收税率，需要具备专业技术和专业设备测量污染物排放量，且需要通过复杂的核算方法才能的到准确的计税依据。在整个征管过程中环境保护部门并不是征收主体，其中起到的作用也只能是协助税务部门向其提供有关数据，完成税款征收管理工作，征管的重担依然在税务机关身上，因此税务机关人员必须掌握正确区分污染物种类并需要具有与环境保护相关的专业技能，一方面是因为复杂多样的污染物征税种类繁多，税务部门不具备相应的专业知识很难区分；另一方面《环境保护税法》规定了四种计算方法，即计算应税污染物的污染当量、排污系数、物料衡算、抽样测算法，在实践中如果税务机关工作人员没有具备相关的专业技能和专业知识，将会出现许多困难。税务机关与环保部门之间默契的协调与合作将是决定环境保护税顺利征收的关键。但是，两个部门之间的合作前所未有，税务部门负责征税，环保部门负责检测税收污染物的排放并提供给税务部门，征收管理会涉及到环境保护部门的工作和税务部门的工作，两个部门虽然是政府统一领导的，但是各部门之间的工作内容和形式，内部组织分工等各不- 6 -

相同，如果不能进行精确地分工合作，则可能造成工作重复交叉，相互干扰，对同一纳税主体重复征税，工作冲突在所难免，这样会使得工作效率低下，浪费资源，增加征收成本。从利益分配的角度看，以前环境保护部门征收排污费，排污费是其收入的主要来源，现在排污费变为环境保护税，由税务部门征收，一定程度上减少了环境保护部门的收益，为两者之间的协作增加了极大的挑战。
2.2.4 纳税主体狭窄
纳税主体范围过于狭窄，环境保护税法只规定对于直接对环境造成污染的经营企业征税，并不包括个人，或者非盈利性企业，虽然对于个人的监控难度更大，但是不能因为监管工作的难度大，需要消耗巨大的人力物力以及时间成本，就把他们忽略，不能把所有的污染行为全部强加于企业，由企业承担所有的排污责任。生活中存在大量个体工商户，商贩或者无照经营的摊位，这些经营者很难全部被纳入到征税范围中来，对其监管监督它们需要大量的人力和时间，这很难做到且效果不好，但由于这些人员的存在，对环境的污染程度并不小，很难监督而忽视它们的存在，很明显会有遗漏。还有部分企业并未直接对环境造成污染，但其生产出来的产品同样会对环境造成污染，然而这些企业并不在环境保护税的征管范围内，这显然是不公平的。二氧化碳排放对环境的影响也十分严重，二氧化碳排放是造成全球变暖的主要原因之一，但在环境保护税法对规定中并为将其列入征税范围内，二氧化碳排放同样对生态环境造成了破坏，排放二氧化碳不被征税显然是不公平的。
3 我国环境保护税征收管理出现问题的原因
3.1 污染物排放量难以监测
由于污染物的种类繁多及且排污量难以监控，给税收征管工作带来了一定的困难。其中污染物的来源界定问题难以识别，比如噪声污染，假如一个企业在生产过程中带来了强烈的噪声污染，但是监管过程中又停止了这种行为，这将是难以判定的。以我国目前的税收征管技术来说，对于一些企业隐报或者少报排量，采用事后稽查几乎难以获取可靠证据，税收漏洞层出不穷。在环境保护税征收管理期间，除了重点排污单- 7 -

位安装了在线自动监测设备该设备的监测频率、监测数据可在税法规定的申报期限内按时向税务机关提供该企业排污数据，可满足环境保护税按季或按月的申报要求。但是由排污单位或者第三方监测机构的监测设备的监测频率或者使用的非在线监测设备的监测频率均无法按照环境保护税申报要求按时提供相应数据。《排污单位自行检测技术指南（总则）》由环境保护部颁布其规定了重点污染物企业单位必须对排放污水以及环境噪声污染设立最低监测频次，并且规定了废气污染物排放也有最低的监测频率。一般来说监测频次的要求大多是按照季度、半年度和年度。当一般企业的监测频率和第三方监测机构的监测频率是每季度时，环境保护税才能够正常按季申报；然而，当一般企业的监测频率和第三方监测机构的监测频率不是按季度申报而是半年度或年度申报，这将会造成以下两种后果：其一是由于无法准确获得季度排污量数据，纳税人在季度申报时没有准确的数据可以依靠只能通过排污系数、物料衡算这两个方法大致计算得出污染物排放量的估值进行申报，其计算出的结果会比实际缴纳税额有所误差，通常纳税人计算出的数据会高出实际排放量。导致纳税人承担不必要税收负担，纳税人自身在整个税收征收过程中并不存在任何过错，并且也按照了国家规定的最低频次对自身污染物排放进行了监测，但却因在季度申报期限内未能得知准确的污染物排放数据，而不得不选择其他方法计算，得出所需数据并进行纳税申报，但是这个方法计算出的数据会导致纳税人多缴纳本不该由其承担的部分税款，这显然是不公平的。其次，当纳税人因无法得到季度数据而未按照规定期限向税务部门申报污染物监测数据，也不愿意使用污染物排放系数和物质平衡法计算税额承担不必要的税收负担，从而选择不申报，这将严重影响到环保税作为国家财政来源之一，征收工作正常进行。
3.2 涉税信息共享机制中部分数据信息不准确
在环境保护税收征管过程中，税务部门需要将环境保护部门提供其监测的污染物排放数据与纳税人自行申报数据进行对比，从中发现是否存在申报异常的情况从而降低税收风险，确保申报数据的真实性。税务部门通过涉税信息共享平台得到环境保护部门提供的相应数据，在这个过程中环境保护部门负责协作税务机关做好之后的征管工作。但是在实际征管中发现在数据传输的过程中，环保部门有时可能无法在规定期限- 8 -

内的完成监测，不能及时将监测数据提供给税务机关。因此不能与税务机关有效地对接。对于这种情况的原因如下：首先，环境监测机构在环保部门中的规模是不够的，一些环境监测站没有装备专业的技术设备并且监测设备的数量无法满足监测需要；第二，环保部门对其企业污染物排放监测的频率较低，使得污染物排放量不够准确，正是因为缺乏监测人员和监测设备是环保部门无法准确得到数据的关键原因，使税务部门无法在每月得到准确的污染物排放量数据。实际征管中，由于环保部门交送数据无法及时送达，税务机关不能够在规定时间内将数据进行对比，纳税人的申报数据是否真实可靠，其申报结果是否存在异常情况这些都是无法预知的，这使得税务机关难以审查纳税人申报数据的真实准确性。这将会造成环保税收出现税款流失的巨大风险；如果税务机关由于环保部门的监测数据的延迟，无法在规定期限内进行数据比较，可能会导致纳税人缴纳税款逾期。此时，如果需要纳税人承担逾期纳税的相应责任的是不公平的。
3.3 第三方监测机构监测的有效性和规范性不足
如果第三方检测机构的监测行为存在违规的问题，这将降低监测数据的真实可靠性，导致税款出现流失风险。由于大多数排污企业都不愿支付购买污染物自动监测设备的巨大费用，大部分排污企业选择专业化的环境污染监测机构来监测自己的污染物排放，并出具相应的污染物排放报告。如果排污企业与第三方机构之间形成利益关系，私下交易将部分税款转交给第三方检测机构，这将导致第三方机构提供给税务机关的纳税人污染物排放监测数据变得不再真实可靠，并最终减少企业缴纳的环境保护税款，造成环境保护税款的流失。对于环境的污染排放量大，污染严重的企业，一旦与第三方机构形成利益关系，并鼓励第三方监测机构提供虚假的监测数据从而减轻自身税负。这种现象的发生，对环境保护税的征收造成了极大损害并造成了税款的流失，这种行为也损害了监督机构作为第三方的公正独立原则。
3.4 存在某些经营者未被纳入征税范围
环境保护税法规定环境保护税的纳税人是指直接向中国境内或管辖范围内排放污染物的企业、事业单位和其他盈利性的生产经营者。一些生产型企业在生产过程中不排放污染物或排放污染物，但其生产的产- 9 -

品对生态环境产生严重影响，如许多家电，摩托车和汽车。根据环境保护税法，这些公司只根据生产时排放到环境中的污染物的程度征税，而不考虑其产品的污染程度。但是在生活中大量个体工商户，供应商或无牌摊位不包括在税收范围内，这似乎并不合理。
4 完善我国环境保护税征收管理的措施
4.1 完善污染物监测技术并规范第三方监测
在第三方监测机构监测纳税人污染物排放数据时，首先要规范第三方监测机构的监测行为。监测的准确性和监督机构规范性两大问题必须得到严格的监控，尤其是在完善规范这方面，第三方监测机构的监测结果如果存在问题或者与企业存在不正当交易行为可以将其记入第三方检测机构的诚信系统中并降低其信用等级，在另一方面，一旦有关部门发现其数据申报异常应该加强对第三方监测机构的监督检查。在监管方面，有必要强加给他们严厉的行政处罚，甚至法律制裁使其规范自己监督行为。以此防止第三方机构与纳税人形成不正当利益关系，加强自身监测的准确可靠性。因此，要规范第三方监测机构的监测行为，加大处罚力度一旦发现其存在异常行为必将严厉处罚，确保其作为第三方监测机构的权威性，加强对他们的监督行为，使用行政和法律手段来约束和进一步规范第三方监测机构的监测行为。鼓励纳税人安装在线自动监测设备，降低税收风险。
4.2 加快建设和完善涉税信息共享平台
在环境保护税征收过程中税收信息共享平台非常重要。税务部门在实际征税过程中需环境保护部门提供的其监测得到的污染物排放量作为环境保护税的征税依据。《中华人民共和国环境保护税法》及其实施条例规定，国家税务总局和环境保护部门需要建立一个统一的涉税信息共享平台，在此基础上加强技术交流，加快完善建设两部门间的税收信息共享平台，两部门可通过这个平台相互提供涉税信息，确保信息的真实有效性，保证计税依据的准确性，从而进行准确的进行税款征收。
4.3 构建部门协调机制
加强环境保护部门与税务机关的合作，强化内部沟通，合理安排分- 10 -

配工作，提高工作效率，反对资源浪费。另外，环境保护税是一个涉及交叉职能的税种，既涉及环境保护方面技术性较强的内容，又涉及税款征收方面实务性较强的知识，所以，应当加强税务机关人员的持续学习能力。培养既懂环保侦测又对税务有了解的全方位的人才。
4.4 完善法律机制扩大纳税主体范围
《环境保护税法》仅规定了四大范围的空气污染物，水污染物，固体废物和噪声没有将二氧化碳这些重点污染源纳入其中。未来可将二氧化碳纳入征税对象中减少能源的消耗，减少二氧化碳排放，有利于控制气候变暖等问题。加强对于污染物排放的源头监控，减少税收漏洞，对于发现隐报，少报污染物而偷税漏税的企业应当加强处罚措施，进行保护环境的义务教育，对于屡教不改的可以考虑吊销营业执照等。还应将那些间接污染环境的企业列入环境保护税纳税主体中来。
实行分类征管制度，对于大中型污染企业直接采用部门审核，在线检测的方式查收，简单易行；但是对于非重点的个体户，商贩等流动摊位，应当实施定额征收结合突击抽查的方式给予震慑，也应该将其列入纳税范围中来。另外，自然环境是人类共同生存的基础，关乎着人民群众的共同利益，因此可以发动人民群众的力量，建立举报机制，切实维护人民群众的利益。
完善法律法规，加大监管力度，严惩破坏环境的行为，建立举报机制，对于污染环境比较严重的个人，也应当考虑纳入征税范围中，同时应当加强环境保护反面的文化教育和宣传工作，保护环境，人人有责。
总结
近年来，环境污染也越来越严重。通过引入环保税，这有利于降低企业对环境的污染，增加环保力度。随着环保税征收管理的延续和第一征管时期的到来，就意味着真正落地环保税的征收管理，这也标志着中国的绿色税收过程中的重要一步，并取得了实质性的进展。但是，我们也可以看到，在环境税征收管理的准备和具体的实际征收管理过程处在早期阶段，没有现成的经验。环保税的征收和管理面临着许多实际的难题和制约因素，它仍然需要在随后的征收和管理过程中不断改进和优化。本文首先简要介绍了环保税的概念，征收环保税的发展史，环境保- 11 -

护税征收管理的法律规定，开征环境保护税的意义。然后分析了现有的环保税的征收管理在中国的现状存在的问题，并分析了当前形势。发现存在污染物排放量检测不一定准确，信息共享机制不够完善，部门间协作难度较大，纳税主体狭窄等问题。对存在问题进行分析，发现其存在的原因，如：污染物排放量难以监测，涉税信息共享机制中部分数据信息不够真实准确，第三方监测机构监测的数据可能存在虚假申报，一些造成环境污染的个人或间接造成环境污染的经营者未被列入纳税对象等。根据这些问题原因提出解决的建议如：完善污染物监测技术及规范第三方监测，加快建设和完善涉税信息共享平台，构建部门协调机制，完善法律机制。
目前，中国的环境税法刚刚起步，环境保护税需要进行不断改革不断完善，实现中国经济绿色发展。加强生态文明建设，减少环境污染。最后，任何政策或法规的制定和修正都与人民群众参与分不开的。只有共同努力才是解决中国环境问题的最佳途径。
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