人本管理与现代学校制度建设

学校人性管理漫谈

一、学校的人性管理

1、学校管理的原则：以人为本（教师、学生）

不管何领域，中国式学校管理的精髓都是“以人为本”，西方式学校管理的精髓是“以事为本”。

在现实的学校教育生活中，有个奇怪的现象，很多校长总是抱怨自己的教师不称职、不敬业，说什么“就是这些人干扰、妨碍了学校的发展、学校品质的提升”。老实讲，这些教师是经过你认可的或聘请来的，你既然认可或聘请了人家，怎么又说人家不称职呢、不爱岗敬业呢？

教师不称职、不敬业，往往是校长带坏的。因此，很多校长常常跟我讲自己学校的教师不行，我第一个问题就问他：“那你干吗要他？当初是经过甄选，你认可的才进来的。他本来很行，跟了你就变得不行了，那是谁的错？是你的错，是你把人家带得不行了。为什么这个人跟着你就不行，跟着另外一个人就行呢？”

校长应该好好地反思一下自己的“所作所为”：是否专制，是否公正，是否关心、信任、尊重、爱教师？如果排除了校长自身原因，那么，校长应该怎样带手下的教职员呢？怎样管理呢？

一句话：不要管他。

现在一些校长，整天想的就是如何“管”教师、甚至如何“整”教师，却从来不思考“管”究竟有效否？符合人性否？符合教育规律否？

为了全面、及时了解教师到校、离校，在岗、在校情况，一些学校引进了在企业管理中普遍使用的打卡制度。这样，教师每天何时到校、何时离校，在打卡纸上记录得分秒不差。这一制度在短期内可能是有效的，教师的精神面貌得到改观，迟到早退的现象得到遏止，有事请假的制度也得到落实，等等。问题在于，随着时间的推移，打卡制度在执行过程中会出现“变异”：先到校的教师为了使迟到的好友免受学校的处罚，自己打卡以后马上把好友的卡也顺便打上了；有的年级组长为了小团队的局部利益，在打卡的时候自己一次性代替本组教师打卡，或者安排组内的其他教师进行代替；有的教师为了自己的迟到行为不能在打卡纸中显示出来，故意弄坏打卡机，使打卡机不能正常工作，等等。可见，打卡制度不但没有提高管理的效率，提高“管”教师的效能，而且也没有真正激发出广大教师的工作自觉性。其原因何在呢？首先，教师没有得到应有的信任和尊重。其次，教师之间彼此猜疑。再次，工作应付。可见，把上班打卡这种在企业行之有效的制度照搬到学校，其弊端是明显的，最主要的弊端是人文性的失落，是对人性的不尊重。

2、什么都在变，只有人性从来没有变

谈学校管理是需要一定背景的，管理不是管人，而是管事、管物、管人以外的资源。因此，当把教师纳入管理、置于管理对象时，就相当于把教师当成了物。在西方的人力资源理论中，人被当作人力资源去利用、去处理，视人为物，严重地违反了人性。（可今日之中国，人力资源管理理论还很时髦）

人性的特点是，第一要创造，第二要自由，第三要自主，不接受他人的摆布。

很多校长告诉我：“学校教师真难管啊！”我告诉他：“谁叫你管他！”其实，人性是不喜欢被管的。

要了解一个人，必须看他讲话，一个人讲什么话，就代表他心里在想什么，这叫做“言为心声”。“不要你管”、“你干吗管我”、“你凭什么管我”（当然，也有言不由衷的时候）。更为有趣的是：“凭他那种德行也想管我？”即便有时嘴上不说，但是心里也在说。

全世界，可能只有中国式学校管理，才与德行紧密相关。“凭他那种德行也想管我？”言外之意是，你首先自己要足够“高尚”、“好”、“优秀”……才能管我。否则，尽管你有“权”、有“资格”管我，但你的“资格”还有欠缺（至少德行不及格），但你的“权”仅仅限于上级授予的“行政权”，而缺乏“权威”、“人格魅力”、“业务权”。

难怪中国选拔校长，“德”永远排第一，“才”第二，当然最好是“德才兼备”。（时常感叹，中国的校长绝对是世界“最优秀”的校长。一旦作了校长，既是道德楷模，又是业务尖子；既是吃苦在前,又是享乐在后，真乃“全能”的主。）

这里不妨讲讲孔子的两个学生的故事：

春秋时期，鲁国有条规定，鲁人到国外旅行，凡是看到鲁人在国外沦为奴隶的，可以垫钱把他赎回，回来后到政府那里去报帐。孔子有个学生就把沦为奴隶的人垫了钱赎买回来，但却没有到政府那里去报帐。人家都夸他品德高尚，孔子知道了却责备他，说他的行为妨碍了有更多的人去赎回沦为奴隶的鲁人。因为不报帐自己就损失了钱，而报帐了就品德不如孔子的学生，于是许多人再看到沦为奴隶的鲁人就假装没看见。

显然，孔子这个学生坏了规矩，破坏了公平的机制，这种有违公平的道德行为反而不利于道德的形成，因为绝大多数人是不会也不一定有能力像孔子的学生那样去做的。

第二个故事

孔子有个学生在河边走路，见一个人掉进了河里，这个学生便奋不顾身跳下水把他救起。被救者家属重谢他了一条牛。有人就说他贪心。孔子却表扬这个学生做对了。因为这一行为向社会表明了：只要冒着危险救了人，就可以心安理得地得到回报，就可以鼓励更多的人去救人。

其实，一个社会良好道德风尚的形成，首先和主要的并不依靠于道德教育，而在于公平的社会机制和相应道德规则的建立。

3、人性不喜欢被管，有人管就不自在、舒服

在座的各位可能都有孩子了吧！在家里，你孩子喜欢你管他吗？绝大部分孩子的回答肯定是：不；在家里，你喜欢你妻子管你吗？在座的各位（只要正常的）绝大部分的回答肯定也是：不。同理，教师也不喜欢校长“管”

孩子都不喜欢被管，但是作为家长，还是要管的。丈夫都不喜欢被管，但是作为妻子，还是要管的。同理，教师都不喜欢被管，但是作为校长来说，可能还是要管的。那么，应该怎样去管呢？

这就是我们为什么一直强调“不管”的道理。

如果我们一直告诫校长不要管教师，其实他还是会管；我们如果一再强调校长管教师，他就管得更厉害、更离谱。所以，我们为什么只能讲“不管”？因为校长不可能不管。你告诫校长不管，校长还会管，只不过校长会管得少点儿，这比较合理（取法乎上，得乎其中）。如果我们告诫校长加强管理，校长会一直管下去，管到最后校长“下课”了——因为教师不喜欢被管。

教师的“不受管”，含有“受管”的成分，关键在于“需要”，需要时要你管，不需要时又不要你管。这就是教师不受管的真相。

教师工作做得顺利时，最讨厌校长管他，但一旦工作遭遇挫折，特别是走投无路时，教师就大叫：“为什么校长不管我”。

因此，聪明的校长，应该在教师需要时管教师。雪中送炭的效果好，还是锦上添花的效果好？

我有一位中学教师朋友，在监考时抓了一个作弊的学生，学生闹着要自杀。我朋友心理压力很大。此时校长承担了全部责任，待事情解决后，再与我朋友沟通，交换一些方式方法的问题。事后，我朋友感动异常。站在中国文化视野下思考，这位校长得到的“好处”会少吗？绝对不会。“投之以桃李，报之以琼瑶”；“人心换人心，八两换半斤”；“吃水不忘挖井人”；“有恩不报非君子”。

4、人性喜欢理，喜欢被看得起

有人问我：如果我是学校的教师，校长总不管我，那是不是很恐怖啊？显然不会。我们不是怕校长不管，而是怕校长不理。在家里，我们经常听到自己的孩子讲：“你干吗不理我”、“你凭什么管我”？在学校，我们也会经常听到教师讲：“你干吗不理我”、“你凭什么管我”？说明“管”和“理”是不一样的。

校长如果能够做到管与理不一样，无疑是高明的管理者。当校长慢慢把“管”做到“理”，校长就成功了——理的层次比管的层次高得多。

何谓“理”

“敬人者，人恒敬之”，就是你如果理人家，人家就理你；你不理人家，人家当然不理你。

“理”用现代的话说，就是看得起：你看得起他，他就看得起你；你看不起他，他照样看不起你。不管你是谁。某中学一位教师的QQ号就是“只有你喜欢我，我才喜欢你”。一方面此人太霸道了点，用现代网络语言讲，堪称“史上最雷人的QQ号”，另一方面，此人没有肚量，说得不好听一点，此人太自卑，心理不健康。当然，对教师选择什么QQ号，外人无权干涉，是他的自由、他的权利。作为学校管理者，就不一样了。既需要“只有你喜欢我，我才喜欢你”，更需要“你不喜欢我，我照样喜欢你”。也就是，多一点“理”的情怀、多一点“理”的追求，多一点“理”的践履。因为你不是普通老百姓，校长一定得有雅量，一定得有肚量，“宰相肚里能撑船”，千万不能气量狭小、小肚鸡肠。

高明的校长再忙，总会抽时间与学校的每一位教师（不管自己喜欢与否）谈心、聊天，哪怕喝茶、吃饭，了解教师的想法，排解教师的苦衷。校长几句暖人的话、几句关爱的话、几句鼓励的人、几句批评得当的话，可能温暖教师一生、激励教师一世，鞭策教师一辈子。因此，“理”的效果肯定比“管”的效果大。其实，这些道理并不深奥。如果我们把学校比作一个放大了的“家”，就明白了。在家中，为什么有的人家庭出现了问题，为什么有的人与自己的妻子（丈夫）、儿女之间的关系出现了问题呢？无非是：沟通太少、交流不够、了解不深、没有建立起码的信任，造成相互间安全感的丧失。

有一位中学教师，面对班上的调皮学生时，他采取的策略是：以微笑关爱学生、以表情滋养学生、以轻柔的手势体贴学生、以鼓励的话语激励学生、以适当的批评鞭策学生。甚至，他端坐办公桌前批改作业，叫上调皮学生陪自己批改作业（调皮学生体会到了来自教师的关爱）。这位中学教师的做法：无不贯穿着一个字“理”。

我时常想，校长再忙，总没有胡总书记、温总理忙，他们可谓是日里万机吧。如果书记、总理一级的领导人是日里万机。依此类推的话，省部级领导人只能是日里千机了，厅局级管理者只能是日里百机了，县处级管理者只能是日里十机了（现在情况有变，此表达不太准确。现在全国已经有八个省市出现了副厅级县，也就意味着在座的校长中可能会出现副厅级校长），那么，校长是多少呢？可能就是胡总书记、温总理的万分之一机吧！当然，这丝毫没有说校长的工作不重要的意思啊！只是想说，无论校长为党国教育事业如何操劳，为素质教育实施如何殚精竭虑，为学校的发展如何鞠躬尽瘁，总还是抽得出与教师谈心、交流、对话、沟通这点时间的。即，抽点时间“理”教师。有首歌不是唱道：“抽点时间，常回家看看”。其实，就是常回家“理”一下、关爱一下、过问一下、聊一下……）

当然，“理”的时间、“理”的地点、“理”的对象把握又是一门艺术。把握艺术的高低，直接影响“理”的效果。建议大家多看看白居易《琵琶行》，学学白居易“理”的技巧、技能。

场景：“主人下马客在船，举酒欲饮无管弦”。这是一场朋友聚会，喝酒是必不可少的。且不是一般的朋友聚会，而是一场文人雅士的聚会，“管弦”之声更是不可少的，否则，“醉不成欢惨将别”。文人雅士嘛，来点诗情画意、管弦丝竹、附庸风雅正常的。（现代的人聚会，程序也差不太多吧！一般朋友聚会，无非是先吃饭，再进歌厅而已。层次高的聚会，则是边吃饭，边欣赏歌舞团、艺术团的表演）

机缘巧合：正为“举酒欲饮无管弦”而焦虑时，“忽闻水上琵琶声”。

白居易主动搭讪：“寻声暗问弹者谁，琵琶声停欲语迟”。既是“暗问”，对方都“欲语迟”，看来对方是有准备的、是读懂了的，至少听力是出奇的好。“欲语迟”无疑是暗示（弹者既想搭讪，又很迟疑），白居易知道时机不容错过，机会虽不太成熟但肯定有，故“移船相近邀相见”（准备“理”了）。只不过，胆量是不可少的，脸皮是不能薄的，否则，仅凭“欲语迟”这一暗示是断然不敢“邀相见”的。仅仅“邀相见”显然还不够，还得发挥“嘴功”，才能达到“邀相见”的目的。结果呢，“千呼万换始出来”（目的达到）。可以想象，白居易耍嘴皮的功夫、说甜言蜜语的能力、哄女孩子的手段肯定不得了、了不得。但绝不是耍平嘴，在“呼”与“唤”中还要尽力展示自己非凡的才华。“嘴功”和才华皆备，才可能“呼”得歌女舒服，“换”得歌女高兴。如果白居易没点水平、没点才华，肯定讨一顿臭骂——“流氓”，说不定歌女还会告他“性骚扰”。

情节展开之一：

在“茫茫江浸月”的夜晚，一个既无人“管”，更无人“理”的孤独惆怅，孤寂难耐的歌女，得到了客人的主动“邀相见”，其激动、兴奋之情，我们可以想象。况且，客人还不是一般的老百姓，是一个当官的、是一个地地道道的“官人”——江州司马。更重要的是，白居易“理”人的水平还很高：一是“千呼万换”，把歌女“呼唤”得身心舒畅，结果把歌女“换”出来“相见”。仅仅把歌女“换”出来还不行，还得想办法把歌女留住。于是开始了劝诱、诱骗歌女：“莫辞更座弹一曲，为君翻作琵琶行”（你不要走、不要推辞嘛！我还有很多“礼物”、“好处”要送给你：想不想成名，想不想作“琵琶弹星”、“琵琶弹后”，如果想的话，得靠我白居易作词，得靠我白居易“包装”；想不想红遍神州，想不想到帝京（五陵）的皇家舞台上弹一曲或开琵琶独弹音乐会，想不想过疯狂粉丝追捧的生活，如果想的话，得靠我白居易捧，得靠我白居易炒作。当然，白居易也可能是随便说说，目的是“不付钱”、免费听一场琵琶演唱会。“不付钱”免费听一场琵琶演唱会这种可能性是存在的，因为白居易既遭贬谪，又卧病，肯定不是“不差钱”的主，肯定不像如今的赵本山“不差钱”）。在白居易这些“好处”的诱使下，歌女“感我此言良久立”（让我盘算盘算、考虑考虑，歌女此时可能已经心动了、动心了）。

歌女的心理状态究竟是什么呢？有没有其他目的、想法？（这得靠各位去解读！去品味！）但我认为，一方面，歌女的修养是很高的，尽管在“茫茫江浸月”的夜晚有人“邀相见”，还“千呼万换”，说尽了甜言，道尽了蜜语，但并没有让歌女受宠若惊，而是淡定从容，即便要见，也是“犹抱琵琶半遮面”（如果换作当今的一些美女，很可能是立即投入怀抱、坐怀就乱）。同时，从后面的叙述中可以看出，此歌女的智商、情商也是很高的，周旋于人际之间的能力、沟通能力是非同一般的。另一方面，歌女是喜欢白居易的，有相见恨晚之情，或者说至少是不讨厌白居易的。甚至可以说，白居易在歌女心目中还是有“价值”的——作词人、经纪人、推广人。否则歌女就不会向一个陌生人——白居易，毫无保留地倾诉心声、畅“弹”自己的隐私（除非此歌女是瓜的）：“弦弦掩抑声声思，似诉平生不得志”，“说尽心中无限事”。同时，还“弹”出了自己平生的不得意和遭遇：“门前冷落车马稀，老大嫁作商人妇”（告诉白居易：我已婚，但年龄并不大——“始出来”之时还很害羞，“犹抱琵琶半遮面”。同时，我不是歌女，是商人妇，是富婆。弹琵琶，只是我如今的业余爱好，只是排解我内心的寂寥。看来，此富婆确实比当今社会的一些富婆更有生活情调、更有品味。至少别人不是去搓麻将、去斗地主，而是玩高雅音乐）。可惜的是，“商人重利轻别离，前月浮梁买茶去”；“去来江口守空船，绕船明月江水寒”（告诉白居易：我的婚姻并不幸福，弦断无人听，商人只知道赚钱而不知儿女情长，不懂得风花雪月。同时，我的丈夫不在家，上个月就到浮梁买茶去了，我孤身一人在“江口守空船”。寂寞啊）。富婆叙述完自己的遭遇后，可能已博得了白居易的同情、可能也调足了白居易的胃口，可能也激发了白居易无穷的想象空间。（据现今科学家研究：女性要博得男性的好感，开始之时都以“弱”示人，男性英雄求美、怜香惜玉之豪情迸发。这样看来，此富婆的心理学修养也不差）。

但是，此富婆并没有就此打住，而是主题一转，淋漓尽致地施展了自己的高智商、高情商，充分展示了自己身份的不一般。富婆原本是皇城根下长大的，“自言本是京城女”。同时，“弹”出了自己年少的光荣岁月，拧开了自己美好记忆的水龙头，“夜深忽梦少年事”。究竟有那些事呢？“十三学得琵琶成，名属教坊第一名”（告诉白居易：我是聪明的、品学兼优的、成绩是第一名）；“妆成每被秋娘妒”（告诉白居易：我曾经是漂亮、美丽、端庄、大方的，是“秋娘大赛”的第一名（至少是前几名），每每被秋娘嫉妒；“五陵年少争缠头”，则是“一曲红绡不知数”（告诉白居易：我曾迷到了多少富贵大家子弟啊！那时给我献媚的富贵大家子弟数不清）。

尽管富婆在回忆往事时，“别有一番滋味在心头”，但她明明白白地告诉了白居易：“野百合也有春天”。她同样有着美丽的时刻，属于她的生命高点，属于她的光华岁月，她也曾享受过生命中意气风发的荣耀。“今年欢笑复明年，秋月春风等闲度”。尽管现在“老”了，但天生丽质的底子还在，品位还在，艺术修养还在，风韵还存，也不是一个随随便便的人——“半遮面”。

情节展开之二：

仅仅“理”还不行，还得引起歌女的“共鸣”，还得道出自己的遭遇、爱好，才能收事半功倍之效，才能获得如今所说的“双赢”。白居易充分利用了女性的心理特点、抓住了女性的心理走向。一看时机成熟，展开了猛烈的“反攻”，目的是要与富婆求得“心理共鸣”。白居易采取的策略是，叙述自己的不幸遭遇：“我从去年辞帝京，谪居卧病浔阳城”（既遭贬，又有病，不幸啊）；“浔阳地僻无音乐，终岁不闻丝竹声”（我很喜欢音乐，但在浔阳这一偏僻之地，一年到头都听不到一次“丝竹声”，郁闷啊）；“其间旦暮闻何物，杜鹃嘀血猿哀鸣”[从早到晚只能听杜鹃嘀血、猿哀鸣。顺带告诉富婆：妻儿不在身边，孤身一人（未闻“人声”）。痛苦啊]；“春江花朝秋月夜，往往取酒还独倾”（独自一人，从早晨开始喝酒一直持续到晚上，借酒浇愁。生活缺少色彩，单调乏味啊）。

白居易叙述完自己的遭遇后，我们可以想象富婆此时的感受，可以想象白居易在富婆心目中的地位，可以想象富婆的内心激荡，可以想象富婆遇“同路人”的感叹。肯定会发出终遇“蓝颜知己”的慨叹。

此时，两人已达到了心心相通、心有灵犀，相互爱慕、相互欣赏的境界：“座中泣下谁最多，江州司马青衫湿”（富婆可能是：座中泣下第二多）。

结果：有什么故事发生没有，《琵琶行》没有交代。只是留下了一句“拓展想象空间”的话语——“同是天涯沦落人，相逢何必曾相识”。（尽管《琵琶行》没有交代，我们帮设想一下可能的走向：“浔阳江头夜送客”、“主人忘归客不发”，但曲终人散后，只留下了白居易和富婆。会有什么故事发生呢？）。

强调一点，此解读纯属以小人之心，度白居易之腹。如果冒犯了早已作古的白居易先生，乞求他在天之灵的宽恕，如果冒犯了今日在座教语文出身的校长，请谅解！

各位应向白居易学“理”的技能、技巧，并把这些技能、技巧用在与教师乃至学生的沟通、交流上，而千万不要学、也不能学，况且也学不到（没有贬低在座各位的意思）白居易如何俘获“富婆”芳心的技能、技巧。当然，现在的“富婆”也没有此文中的“富婆”那么具有智慧、修养，那么善解人意。

学校倡导“敬人者，人恒敬之”

作为学校的校长，最基本的素养就是要看得起所有的人。校长看得起手下的管理者，就带得动他；校长、管理者看得起教师，就带得起教师。一板脸校长就停滞不前了，但是又要常常板脸，因为道理是变动的，不是固定的。

一个会当校长的人，在教师面前赞美手下的管理者，然后马上又把管理者叫到自己的办公室训斥，为的是“平衡”。这个校长有自己的一套道理：一旦赞美他以后，他以为自己真的很行，然后就会阴沟里翻船，这是校长害的。然而，如果他总是得不到赞美，就有挫折感。

5、人性管理就是只理不管，管事加理人

学校人性管理的重点在于人，只要把人理好了、理“巴适”了，学校的一切事情自然就顺畅了。

一个校长如果存心要管理，就开始“整人”，这是不对的。一个好的、优秀的校长应这样：

只要教师做得好，校长为什么要管教师？教师不需要校长管（事情做得好——不管）；

教师做得不好，校长也不要管教师，但是校长要“点醒”教师，“点”不“醒”再“点”，实在“点”不“醒”，校长这才训斥教师

二、现代学校制度建设

（一）从教育管理到教育治理

　　从长期以来的教育管理到如今的教育治理，一字之差，传递了怎样的内涵变化呢？

教育治理是教育管理的一种高级形态，能体现现代精神，反映教育的现代性，其特征集中体现在民主性，治理是多方参与。当然，多方参与有时就慢，没有效率。但是，效率有近期效率和远期效率。如果追求长期效率，就必须有一个治理框架。

治理主体多元化，不仅仅由政府承担，还包括大量非政府组织，社会、家长、学校等都参与到教育治理过程中。治理机制复合化，由政府、社会和学校三大子治理机制构成，三方面统一互补。治理手段多样化，除行政手段以外，更多的是强调各个主体之间的自愿平等合作、协商对话。

从管理学角度而言，治理是把领导角色和管理角色融在一起，同时解决治标和治本的问题。管理是有了问题再灭火，而治理则强调源头性控制，把防洪和抗洪兼顾起来。

1、当前教育行政权力配置存在哪些弊端

教育行政权力配置存在越权管理、扩权管理、交叉管理、集权管理、代替地方和学校管理等多种失衡。总体而言，就是治理体系不顺畅。

权力配置失衡表现在以下五个方面：

一是越权管理教育。部分国家行政部门并没有管理教育的职能，却因为行政审批而间接延伸为对民办教育和社会教育的管理权，这种现象非常多，也是造成民办教育、社会教育管理混乱的主要原因。

二是扩权管理教育。部分国家行政部门本应负责对专业技术人员的宏观管理，却在权力执行过程中，将宏观管理渗透到专业技术教育的微观领域，甚至直接从事教师专业技术人员职称评审和继续教育工作，完全没有依据。

三是交叉管理教育。在职业技术教育宏观管理方面，我国长期存在教育部门分管职业教育，人力资源部门分管技工教育的现象，形成了两套体系，这对地方职业教育资源的配置是一个极大的浪费，这种管理分工带来的弊端也日益显现。

四是集权管理教育。教育行政部门长期集教育的管、办、评大权于一身，决策、执行与监督之间缺乏相应的制衡机制。教育行政部门既是裁判员，也是运动员，还是解说员。

五是代替地方和学校管理教育。如招生部门代替学校招生，人事部门代替学校招聘教师，等等。如此，中学、小学乃至幼儿园还有什么权力可言呢？例如，成都某县招聘教师，人社部门公开招考，把上了分数线的老师分到学校，到学校一试讲，居然是口吃。要是学校自己招聘，这校的教师肯定是不可能进入考试程序的。

　　2、教育治理体系不顺畅的原因何在

教育行政权力的配置包括两个方向：纵向配置和横向配置。纵向配置是指不同层级的行政机关之间的权力划分，以及教育行政机关与学校之间的权力划分。横向配置指教育行政部门与相同层级行政部门之间的权力划分。

在纵向权力划分上，权力下放不够。中央对地方的放权，地方政府对学校的放权，学校对教师和学生的放权不够，所以抑制了教育发展的活力。

从横向配置而言，教育行政部门有事权，但是财权、人权相对不够，制约了教育的改革与发展。

　　我们现在讲要建立一种治理体系，要提高治理能力，主要目标还是形成一个政府宏观调控、学校自主办学、社会积极参与的现代教育体系。但事实上，社会力量基本被排除在决策和管理之外。我们主要是为社会培养人才，但我们从来不直接听取社会的意见，这样我们是不能够培养出数量、质量都符合要求的高水平人才的。

　　3、如何实现教育治理体系现代化

　　遏制政府教育职能部门公共权力的不断扩张，建立权力边界清晰、权责匹配、相互制约、执行有力、接受监督的国家公共教育行政权力配置机制，无疑是建立现代教育治理体系的关键所在。

　　全面推进我国教育治理体系和治理能力现代化，必须采取“确权”、“分权”、“放权”和“让权”等四个重大举措，科学配置教育行政权力，建立完整的公共教育权力制衡机制。

“确权”，即确定教育行政权力归属，改变多头管理导致互相扯皮、管理效能低下的局面。目前，职业教育管理、民办教育管理和校外机构管理特别需要“确权”。劳动人事部门管理的技工教育、技师教育应该交教育行政部门管理，由教育部门统筹管理整个职业教育。劳动人事部门主要负责制定行业标准和严格实施职业资格制度即可。同时，民办教育机构和校外教育机构的资格准入也应交给教育行政部门统筹管理。

“分权”，即确定行政部门的权力归属，避免教育、编制、人事部门管理权限相互交叉、边界模糊现象。例如，在教育人事权力配置方面，国家必须厘清各自权力边界，将教师招聘权和职务（职称）评审权还给县级教育行政部门。在教育财政权力配置方面，要与教育、财政等相关政府职能部门建立权力清晰、权责明确、分权与制衡相统一的教育财政管理体制。

　　“放权”，即加快教育管理职能转变和简政放权，向地方政府和学校放权。一方面，中央政府要向省级政府下放地方教育的统筹权，包括教育管理职能的调整，教育事业的规划等；下放高等教育的统筹权，包括高等学校的设立权、高等学校招生考试改革权等；下放统筹推进教育改革的自主权，包括符合国家法规和中央政策的各项教育改革试点。另一方面，各级政府要向学校放权，关键是要依法确保各级各类学校的办学自主权，包括人事管理自主权、自主招生权、财政教育经费和合法募集的教育经费的自主使用权等。

“让权”，即改变政府及其教育行政部门集权管理教育的局面，充分调动社会包括社会组织和公民个人参与教育管理、学校管理的积极性。一是向社会组织让权，各级政府可以把各种决策、专业管理、质量管理、教育改革项目等委托给具有资质的教育专业服务机构或者行业协会。二是向社会让权，让作为教育利益相关方的广大人民群众参与各级各类教育的决策、监督和管理。

即便“确权、放权、分权、让权”真正落实了，如何保证权力的行使呢？又是一个大问题。

大学的自主招生，变成“自主腐败”或“自主寻租”。{政府不放心、社会不放心、老百姓不放心。公众还是期待政府强化管理，“收权”}

学校自主办学，变成“一把手”（即正校长）办学（而不是教育家办学）。尽管民主监督机制不断健全，但有的学校“一把手”仍然存在着“权力无限”的现象，往往在选人、用人上“一言九鼎”、在决策部署上“一锤定音”，“一把手”表态赞成的基本一致通过，“一把手”反对的大家都不敢赞成。在这种权力无限制的环境下，“一把手”成了学校任何工作“我说了算”的代言人，也导致了“上级管不到、同级不好管、下级不敢管、群众管不了”的监督缺位。久而久之，有的学校“一把手”就开始肆无忌惮、“一手遮天”，逐渐越轨、出轨。

学校信息公开、办事公开变成“伪公开”。在一些学校，学校“一把手”将公开透明作为一种应景和应付，心底没有真正的公开之意，羞羞答答的“半公开”，甚或明知故犯的“伪公开”现象大量存在，等同于给权力套上了链子却没有“上锁”，“一把手”的权力依然“无限”，对“一把手”的监督也成了“空谈”。

如何化解上述问题呢？如何迫使“政府”放权呢？关键是建立现代学校制度

（二）现代学校制度建设

1、何谓现代学校制度

现代学校制度是以现代教育理念为指导，用以规范学校内外关系的规则和运作机制。现代学校制度的实质是学校的组织体系、管理体制、内部治理结构及其相应的运作机制。现代学校制度包括学校的外部制度和内部制度两个维度，外部制度主要涉及学校与政府、社会、市场之间的关系，如政策、规范、法律等；内部制度主要涉及学校的内部管理体制、运行机制以及组织行为的规范体系等。

2、现代学校制度主要内容

（1）学校章程

第一、学校章程的内涵与作用

国有国法，家有家规。学校章程就是学校的“宪章”，是学校的最高行为规范，上至书记校长，下至普通教职员工都得遵守。

所谓学校章程，即由学校最高权力机构依据国家法律法规、尊重学校组织特性、遵守行政法规制定程序等，制定的上承国家法律法规，下启内部各项规章制度的学校最高纲领。学校章程是现代学校制度的载体和基础，也是学校依法治校的重要依据。学校章程涉及学校权力配置、发展目标、师生权利义务实现、社会资助与回馈等重大问题，堪称学校管理的基本法。制定学校章程，有利于学校多元权力主体在参与学校学术管理过程中实现机会平等、责任共担、权力共享。

依据章程自主管理是学校的法定权利。学校章程涵括现代学校制度的内涵与要求，把决策机制、治理结构、民主管理、学术体制、专业评价、社会合作等建立现代学校制度所必备的制度要件与要求纳入其中。学校章程应明确学校的治理结构以及各种权力的运行规则，体现以人为本的办学理念，突出对教师、学生权益、地位的确认与保护，落实师生的知情权、表达权、参与权和监督权。学校章程应明确界定政府与学校、学校与社会的关系，明确学校的办学方向与发展原则，尊重和维护学校的办学自主权，使学校真正成为独立办学主体，实现依法自主发展和自我监督。学校章程有利于调动教职员工的积极性和创造性，有利于激发学校的办学活力和竞争力。

　　学校章程的制定必须依据国家的教育法律法规和政策，不得与教育法律法规及基本教育政策相抵触；学校章程及学校的其他规章制度要遵循法律保留原则，符合理性与常识，不得超越法定权限和教育需要增加义务，不得设定罚款或者其他可能侵犯师生基本权利的处罚事由和惩戒办法；学校章程要充分反映广大教职员工、学生的意愿，凝练共同的理念与价值认同，体现学校的办学特色和发展目标，着力解决学校办学、管理中的重大问题，成为学校依法办学、自主管理、履行公共职责的基本规则。

　　现代学校制度的一个显著特点就是学校工作的法制化和规范化，就是建立起一套以学校章程为核心的完备的规章制度。学校要全面实行依法治校，就必须制定、完善并切实遵循学校的章程。

学校章程可以为建设现代学校制度撑开制度保护伞。唯有切实加强学校章程的制定和实施，建设现代学校制度才不会成为无本之末，“依法治校”也才能避免沦为一句空洞口号。一言以蔽之，让“学校宪章”真正成为学校管理的基本法、成为依法治校的基本法。

第二、学校章程的共性与特色

在研究学校章程并参与一些学校章程的修订工作中，切身体会到在学校章程制定或修订工作中面临着一些共性的难题和挑战。

  学校章程为什么共性特征多

  每一所学校都希望制订彰显各自个性或特点的章程，但几乎都难以充分遂愿。这是由许多客观因素所决定的。相对于特色而言，我国各所学校的共性在客观上受到以下三个因素的影响而更加突出和普遍。

一是学校运行和发展的客观规律具有普遍性。例如，人才培养的规律是普遍的，不会因为学校是否为重点或非重点而出现根本差异，它们反映在学校章程中，就是各学校都必须尊重和遵循人才培养的客观规律，制定有关人才培养的制度规范。即使国外中小学的章程，其框架结构、语言表述等可能各不相同，但在反映共性的客观规律和共同的基本要素方面也是高度相近的。

  二是学校运行和发展的外部环境具有普遍性。无论是否为重点或非重点学校，也无论学校所处的区域位置，各学校面临的外部环境具有普遍的共性。例如，学校与执政党的政治关系，与国家宪法和法律的法律关系，与政府作为举办者、拨款者、管理者及受益者身份等的关系，学校对国家的义务、对社会的责任等，这些对所有的学校而言都是基本相同的，都受到国家制度和外部政治体制、经济体制、文化体制的制约，因而在各个学校的章程中，都需要得到明确。就此而言，国外学校的章程在反映各自国家政治、经济和文化环境方面，也是以国家为分类而高度相近的。

  三是学校章程所必须遵循的主要依据具有共同性。首先，学校章程必须依据的宪法及教育法律是共同的；其次，学校章程应当涵盖哪些事项，是由教育行政部门发文规定的，章程事项所及绝大部分内容如举办者及其与学校的关系，学校的主要功能、人物和活动，学校以校长负责制为核心的内部管理体制，民主管理和监督机制，师生的权利与义务等，都是由《教育法》等教育法律以及党中央、国务院有关文件规定的。再次，学校的规模、人才培养规格等，都是由教育行政部门的计划限定的，学校经费的来源渠道、财产属性、使用原则和管理制度以及接受捐赠的规则与办法，都是由国家和教育行政部门有关文件规定的。就此而言，尽管欧美发达国家的议会、政府也许不会像我国那样对学校章程内容规定的如此具体，但它们的宪法及其修正案、教育法律及其修正案是非常具体的，而它们的学校章程也必须遵循并反映各自国家的宪法及教育法律。

  第二，对共性特征需作客观辩证判断

  对学校章程由于客观因素而产生的共性特征，不应一概否定，更不应由此一概否定学校外部的体制和制度性因素，而需要进行以下客观、辩证的分析：

  其一，当共性是由学校运行和发展的客观规律所决定时，这样的共性就是必需的，是不以人的主观意志为转移的。这样的共性不仅不能忽略或淡化，而是需要关注与强化；也不存在共性多好还是共性少好的问题，而是必须充分反映客观规律对学校运行和发展的全部要求。如果学校的章程都能反映和遵循学校运行发展的客观规律，因而在条款和内容上出现一些相似性，这不是退步，恰恰是进步。

  其二，当共性是由学校所处的相同外部环境所决定时，这样的共性就是必然的，是学校不可回避的，也是无法抗拒的。任何学校都不可能超脱于体制和环境之外。纯粹的、绝对的“学校独立”在中外教育发展的历史上就从来没有存在过。我国中小学目前所处的外部环境，也有对中小学运行和发展发挥积极作用的因素。例如，国家的财政支持改善了学校的经费状况等。或许，外部环境的某些因素与学校运行和发展的客观规律不协调，与学校的依法自主办学相冲突，导致学校的某些共性成为阻碍学校自身发展、制约学校更好地承担社会责任的内疾。但，这不是学校自身力量所能应对或解决的。因此，所有的学校章程都自觉或不自觉地反映其所面对的外部环境。一旦外部环境的某些因素发生改变，学校的章程也都会陆续得以修订以反映新的外部环境或外部环境中的新因素。不过，仍然是此共性转换到彼共性，并不决定性地改变共性的普遍性。在此意义上，不应当将学校章程“千篇一律”或“似曾相识”归咎于各学校。忽略外部体制及环境因素，期待学校章程“百花齐放”是不现实的，也是不合适的。

  其三，当共性是由学校章程必须遵循的共同依据所决定时，这样的共性有的就是必要的。例如，学校章程必须坚持我国宪法所规定的基本政治制度，必须体现宪法及其他法律所规定的公民基本权利等，必须体现党中央和国务院关于教育改革的基本要求。再如，因为许多学校没有制定过章程，教育行政部门作为政府教育主管部门提出章程应当涉及哪些要素，这是必要的，体现了章程制定的基本规范，也体现了对学校工作基本规范的要求。不可否认，有些依据明显地束缚了学校的生产力、压抑了学校的创造性，从而导致学校产生没有必要的共性。然而，在那些不合适的依据未得到修正甚至废止之前，学校在章程制定中就难以逾越不合适的限制。

  第三，学校章程具有彰显各自特色的空间

  在共性既是主导又占主体的前提下，实际情况是，学校在章程制定中仍然具有彰显各自特色的空间。那么，如何在章程中彰显各自特色？目前的做法大体分为以下两种主要类型：一种类型是谋求形式特色：如在章程的结构性特点、语言文字性特点等方面动脑筋，再如将目前多数为总体原则型章程改变为细节操作型章程。另一种类型就是追求实质性特色，即固化或预设学校的重要改革。

  其一，学校的特色实践是学校章程特色的实践基础，或者说学校章程的特色应当是学校特色实践的反映。学校的特色实践可以是历史的，在章程中表现为对学校优秀文化传统的继承与弘扬；学校的特色实践可以是现实的，在章程中表现为对当前独特的改革实践的固化；学校的特色实践也可以是未来的，在章程中表现为对未来改革的独特设计，为未来的个性化发展提供空间。

  其二，学校的特色实践是在必须遵循的共性之中坚持个性、形成特色。诸如办学特色、人才培养特色等。

  其三，学校的特色实践是在一些共性中寻求提升或突破，从而形成特色。一是坚持校长负责制，这是学校实践及学校章程必须遵循的共性。二是探索解放学校生产力、释放师生创造性的更有效机制。

  因此，学校章程的特色，主要不是把关于教师和学生的章节放置在什么位置，也不仅仅是写了多少有关条款，关键是要体现教师成长的规律，体现学生成才的规律。

2、完善学校治理结构

学校治理结构主要是指学校内外利益相关者之间各种权力的分配、制约和利益实现的制度规定、制度安排和机制设计。学校治理结构分为外部治理结构和内部治理结构，内部治理结构集中体现学校管理的结构、运行及其规制的主要特征和基本要求。

建立完善学校法人治理结构，是进一步落实学校办学自主权，激发学校办学动力和办学活力的重要举措，也是衡量学校改革是否取得成效的重要标识之一。

第一，转变政府职能

建立学校法人治理结构，就是转变政府职能、创新学校体制机制、实现管、办、评分离的重要内容和途径。所谓政府管理职能转变有三层意思，一是要分权，理顺政校关系、政事关系、政社关系，政府应当管的事一定要管好管住，着重方向把握和战略管理。二是要放权，政府要抓大放小，要舍得简政放权，把不该管又管不好的微观事务向学校放权，向中介放权，向社会放权，即加快现代学校制度建设。三是要监权，善于运用综合政策工具（如法律、规划、经费、标准、监测、评价、督导）进行引导和问责。这三者关系处理好了，就能打破以往存在的“一放就乱，一乱就收，一收就死”的怪圈，进入“各司其职，各负其责，相互支撑”的良性循环。

通过建立法人治理结构，一是明确学校的办学自主权，把行政主管部门对学校的具体管理职责交给决策层，以激发学校办学活力；二是扩大社会参与。通过吸收学校外部人员进入决策层，扩大参与学校决策和监督的人员范围；三是规范运行机制。明确决策层和管理层的职责权限和运行规则，完善学校的激励约束机制，提高运行效率，确保教育服务目标的实现。

目前，学校普遍存在着行政化现象，管、办、评不分、效能不高、活力不足、监督机制不健全等。上述问题制约着学校健康发展和教育服务有效提供。从1985年至今，党中央、国务院先后召开了三次全国教育工作会议，一直在试图突破教育的计划经济色彩，还教育的本来面目，但是我们看到的结果却依然是管得过死、学校活力不足、社会参与程度不高，创新型人才培养机制基本没有形成。2010年教育规划纲要再次发力，提出要重点突破的也是“促进管办评分离”，快3年了，应该说没有取得实质性进展。公办学校办学基本听命于政府，各级教育督导机构绝大部分附属于教育行政部门，大多数评价活动都是政府自己进行或委托直属事业单位开展。这样政府既是办学的主体，又是管理的主体，还是评价的主体，决策、执行、监督一体化，相当于既当裁判员，又当运动员，还是解说员。这种现状带来的结果必然是自说自话，缺乏公信力，缺乏说服力，缺乏相互监督和相互制约，无论哪个环节出了问题都难以问责和及时改进，长此以往就陷入僵化固化的泥潭，教育发展失去动力和活力。我们知道，市场的主体是企业，教育的主体是学校，办学是学校的事情，但是长期以来，学校需要的教师要由人事部门招聘，教师工资要由财政部门发放，教师职称评聘，也要由主管部门来管，学校成了局外人。更有甚者，一些地区连各个学校的学习进度也要按照主管部门统一要求来进行，长期以来，大一统的管理体制让校长无法施展抱负，学校千校一面，学生没有选择的余地，个性化培养无从谈起，这也是长期以来教育备受指责的根本症结所在。

为什么如此之难呢？一是中国之大，人口之多，教育之复杂，非强有力的政府难以维持运转和持续发展；二是我国学校大多数是政府公办的，民办学校历史短暂，公民办学校内部治理结构还不完善；三是社会组织发育不成熟，独立的中介组织起步晚，公信力不足；四是改革者在切割自身利益方面，难以下决心、出狠手，多放事权，少放人事财物权，多放虚权，少放实权。这种状况导致了政府管理“不放权不行，放权也不行”的尴尬局面，长期在放权和收权之间纠结，而事权不匹配，权责不统一，学校和社会也不愿接，给人的感觉是教育发展多改革少，简政放权喊得多做得少。

当然，政府职能转变，简政放权，不等于当甩手掌柜。与放权相配套的是，把该管的事务管住管好。转变政府职能的核心是下放权力。简政放权不是当甩手掌柜，而是为了让政府轻装上阵，集中力量做好该做的事情。如果认为简政放权，就是撒手不管，就是冷眼旁观，这同样是误区。简政放权，放手的是不该管的权力，但是如何放，有讲究。不能乱放，也不能错放，如果该放的没有放，不该放的却放了，显然危害更大。有些政府部门把自己等同于牟利主体，能捞到好处的权力死活不放，该履行监管责任的权力却放弃，也就是说只抓权不履责，结果导致乱象迭生，引发民怨。放和管是两个轮子，只有两个轮子都做圆了，车才能跑起来。大量减少教育行政审批后，政府管理要由事前审批更多地转为事中事后监管，实行“宽进严管”。加强事中事后监管，发现问题就必须叫停、处罚，这往往要得罪人，甚至要做“恶人”，比事前审批难得多。同时，还应该防止阳奉阴违，明放暗不放。政府职能转变，简政放权，很难也很痛，就像“割自己的肉”，但是不彻底走这一步就没有出路。无论保持教育长期持续健康发展，还是建设服务型政府，舍此没有它途。尽管“触及利益比触及灵魂更难”，但是只要冲破阻力，矢志不渝，就会不断取得成效。

第二，建立理事会

学校理事会是决策和监督机构，负责学校的发展规划、财务预决算等决策事项，按照有关规定履行人事管理方面的职责，并监督本校的运行。理事会一般由政府有关部门、举办单位、学校、服务对象和其他有关方面的代表组成。根据学校的规模、职责任务和服务对象等方面特点，兼顾代表性和效率，合理确定理事会的构成和规模。结合理事所代表的不同方面，采取相应的理事产生方式，代表政府部门或相关组织的理事一般由政府部门或相关组织委派，代表服务对象和其他利益相关方的理事原则上推选产生，学校行政负责人及其他有关职位的负责人可以确定为当然理事。学校应明确理事的权利义务，建立理事责任追究机制。同时，有条件的学校还可单独设立监事会，负责监督学校财务和理事、管理层人员履行职责的情况。

第三，搭建管理层

学校管理层作为理事会的执行机构，由学校行政负责人及其他主要管理人员组成。管理层对理事会负责，按照理事会决议独立自主履行日常业务管理、财务资产管理和一般工作人员管理等职责，定期向理事会报告工作。学校行政负责人由理事会任命或提名，并按照人事管理权限报有关部门备案或批准。学校其他主要管理人员的任命和提名，根据不同情况可以采取不同的方式。

第四，科学设置内部职能机构

根据学校特点和需要，以教学为中心，在规定的机构限额内，按照精简、高效的原则自主设置各种职能部门，按照有利于教师、学生提供便利服务的要求，明确各个职能部门的职责、权限与分工，健全重要部门、岗位的权力监督制约机制。在机构设置和职能上，实现行政权力和教学专业权力的相对分离，保障教学专业权力按照学术规则相对独立行使。学校不能直接参与举办经营性组织，实现校企分开。

第五，加强制度规范建设的质量

科学建立和不断完善相关制度，确保法人治理结构的相关措施能落实到位。没有好的制度，学校难以实现善治；没有卓越的制度执行力，再好的制度也会落空。学校治理体系和治理能力，两者相辅相成，把两者统一起来，才能治理好学校。治理学校，制度起根本性、全局性、长远性作用。只有更加成熟、更加定型的制度，才能更好发挥制度效力、有效保障教育发展。学校制度建设，必须在不断变革与完善中，适应国家教育现代化进程，提高学校科学治校、民主治校、依法治校水平，提高学校履职能力，提高教职工依法管理学校事务、自身事务的能力，最终实现学校各项事务治理的制度化、规范化、程序化。与学校治理体系现代化相比，学校领导者和管理者更在提高治理能力上需要下更大气力。

建立公平公正的学校制度规范。学校配置资源以及实施专业技术职务评聘、岗位聘任、学术评价和各种评优、选拔活动，应按照公平公正原则，制定切实可行的实施规则与办法，实现过程的公开透明，接受利益相关方的监督。保障各种学术评价机构能够独立开展活动，保障学术评价过程和标准的公平公正。完善教师绩效考核制度，充分调动教师工作积极性。保障学生管理、学业评价、资助及奖励活动的公平公正，增加透明度，健全监督机制。

学校还应研究制定学校法人治理准则，进一步规范学校法人治理结构建设。完善学校年度报告制度，加强对学校履行章程情况的监管。建立信息公开制度，强化社会对学校的监督。按照《学校信息公开办法》的规定，建立健全信息公开的机构、制度，落实公开的具体举措，保证教职工、学生、社会公众对学校重大事项、重要制度的知情权，重点公开学校经费使用、培养目标与课程设置、教育教学质量、招生就业、收费等社会关注的信息。创新信息公开方式、丰富信息公开内容，建立有效的信息沟通渠道，使教师、学生、社会公众对学校的建议、意见等能够及时反映给学校领导、管理部门，并得到相应的反馈。面向教师、学生提供管理或者服务的部门、机构，应全面推进办事公开制度，公开办事依据、条件、要求、过程和结果，充分告知办事项目有关信息，公开岗位职责、负责人信息、工作流程、监督渠道等内容，提供优质、高效、便利的服务。　　

建立和完善学校法人治理结构是一项系统细致的工作。既需要下放政府对学校具体管理权限，减少对学校教育、教学等具体事务的干预，明确学校独立法人地位，使学校自主管理微观运营事务。也需要强化对学校的宏观管理，加强绩效管理和目标考核，不断提高学校服务质量和效率，确保实现学校的公益目标。

第六、完善民主监督制度

学校依法健全教职工代表大会制度，保证教职工代表大会的组织和运行符合相关规定，充分发挥其民主监督和参与学校管理的作用。学校教师专业职务评聘办学、收入分配方案等与教职工切身利益相关的制度、事务，都必须经过教职工代表大会审议通过；涉及学校发展的重大事项要提交教职工代表大会讨论。完善、扩大教职工对学校领导和管理部门的评议权、考核权。拓宽学生参与学校民主管理的渠道，改革完善学生代表大会制度，落实学生的民主选举权、自主决策权；制定学生管理条例或涉及学生切身利益的管理规定，应充分征求、听取学生的意见。

第七，建立健全中小学家长委员会制度

现代学校制度建设