改革开放以来中国农村土地承包制度的

历史沿革

作者：秦英羽

家庭联产承包责任制是中国土地制度的一大创举，自提出至今也不过三十几年，通过不断创新、完善，现已形成一套比较系统的具有中国特色的土地制度体系。自改革开放以来，我国的农村土地承包制度大概可分为三个阶段：

一、家庭联产承包责任制的确立阶段，此阶段主要以中央文件及部门规章的调整为主。

1、中国农村土地承包制度无疑是以1978年11月24日安徽省凤阳县凤梨公社小岗村18位农民分田到户为起点，小岗村18位农民在严立华家低矮残破的茅屋里创造了极具中国特色的家庭联产承包责任制。

2、1979年9月28日党的十一届四中全会通过《中共中央关于加快农业发展若干问题的决定》，其中规定 “不许分田单干，除某些副业生产的特殊需要和边远山区、交通不便的单家独户外，也不要包产到户”，这表明对于“包产到户”，国家在政策上有所放松。

3、1980年9月，中共中央在《关于进一步加强和完善农业生产责任制的几个问题》中规定：“在边远山区和贫困落后地区，集体经济长期搞不好的生产队，群众要求包产到户的，应当支持，也可以包干到户”；“已经实行包产到户的，如果群众不要求改变，就应允许继续实行”。这是第一个肯定包产到户的中央文件，对解决“包干到户”、“包产到户”问题的争论及推动农业体系改革，产生了重要的影响。

4、1982年1月1日，中共中央1号文件《全国农村工作会议纪要》第一次明确包产到户的社会主义性质，明确指出包产到户、包干到户或大包干都是社会主义生产责任制，其不同于合作化以前的小私有的个体经济，包产到户是社会主义农业经济的组成部分。

5、1983年1月，第二个中共中央1号文件《当前农村经济政策若干问题》出台，该文件对家庭联产承包责任制作出了高度评价，赞扬它是“党的领导下中国农民的伟大创造，是马克思主义关于合作化理论在我国实践中的新发展”。

6、1984年1月1日，中共中央发出第三个1号文件《关于1984年农村工作的通知》，主要强调要稳定和完善生产责任制，将土地承包期政策明确规定为延长15年不变；对农民向土地的投资应予合理补偿；自留地、承包地均不准买卖，不准出租，不准转作宅基地和其他非农业用地等。

上述4－6点所述的三个中央1号文件从政策上、理论上将包产到户稳定化、长期化、合理化、规范化，正式确立了家庭联产承包责任制度。因此制度在全国各地的迅速推广实施，1978年至1984年我国农业得到飞速发展，粮食产量大大提高。

二、逐步完善阶段，此阶段将家庭联产承包责任制写进法律，而不再单由国家政策进行调整。

1、１９８６年６月２５日第六届全国人民代表大会常务委员会第十六次会议通过《中华人民共和国土地管理法》，以法律的形式确立了家庭联产承包责任制度。规定“农民集体所有的土地由本集体经济组织的成员承包经营，从事种植业、林业、畜牧业、渔业生产，土地承包经营权受法律保护”

2、中国共产党第十三届中央委员会第八次全体会议1991年11月29日通过《关于进一步加强农业和农村工作的决定》，第一次明确把以家庭联产承包为主的责任制、统分结合的双层经营体制，作为我国乡村集体经济组织的一项基本制度长期稳定下来，并要求对此不断充实完善；并提出“这种双层经营体制……是我国农民在党的领导下的伟大创造，是集体经济的自我完善和发展，决不是解决温饱问题的权宜之计，一定要长期坚持，不能有任何的犹豫和动摇”

3、1993年正式将“家庭联产承包责任制”写进《宪法》修正案，使其成为一项国家的基本经济制度，这是家庭联产承包责任制在法律上的又一大重要支撑。

4、1997年8月27日中共中央办公厅、国务院办公厅发布《关于进一步稳定和完善农村土地承包关系的通知》，进一步明确了土地承包期再延长三十年，稳定土地承包关系，是党的农村政策的核心内容，实行有统有分的双层经营体制。这一通知使土地的所有权和经营权实现了分离。

5、2001年12月30日，中共中央下发了《关于做好农户承包地使用权流转工作的通知》，允许土地使用权的合法流转。规定“农户承包地使用权流转要在长期稳定家庭承包经营制度的前提下进行”，并提出“农户承包地使用权流转必须坚持依法、自愿、有偿的原则”。

6、中华人民共和国第九届全国人民代表大会常务委员会第二十九次会议于2002年8月29日通过《农村土地承包法》，该法是我国第一部以法律形式对土地承包中涉及的重要问题进行明确和规范的专门法律。它进一步稳定了党在农村的土地承包政策，对于保障亿万农民的根本利益、促进农业发展、保持农村稳定，具有深远意义。该法于2003年3月1日正式实施。

至《农村土地承包法》颁布，标志着中国农村土地承包经营制度真正走上了法制化轨道，对农村土地承包经营制度的各个方面都作出较完整地规定。结合相关法律、部门规章及政策文件等，我国的土地承包制度已经形成一个较为完善的系统。但随着国家经济发展，城市化进程的快速推进，农民外出务工等原因，在土地征收，承包经营权流转、宅基地审批等相关各方面都产生了大量纠纷，急需出台相应的法律法规来解决这些纠纷。

三、深化阶段，此阶段注重土地承包中的纠纷解决及土地承包经营权流转问题。

1、随着经济发展，土地征收、土地承包经营权流转等问题日益严重，甚至多地发生土地承包纠纷的群体性事件。2004年4月30日，国务院办公厅发布《关于妥善解决当前农村土地承包纠纷的紧急通知》，明确要尊重和保障外出务工农民的土地承包权和经营自主权，严格禁止违背农民意愿强迫流转承包地。

2、2007年3月16日，《物权法》颁布实施，该法明确农村土地承包经营权为用益物权，规定土地承包经营权人依法对其承包经营的耕地、林地、草地等享有占有、使用和收益的权利；土地承包经营权人依照农村土地承包法的规定，有权将土地承包经营权采取转包、互换、转让等方式流转。

3、2008年10月，中共中央十七届三中全会通过的《关于推进农村改革发展若干问题的决定》，此决定指出，要赋予农民更加充分而有保障的土地承包经营权，现有土地承包关系要保持稳定并长久不变；完善土地承包经营权权能，依法保障农民对承包土地占有、使用、收益等权利；加强土地承包经营权流转管理和服务，建立健全土地承包经营权流转市场；按照依法自愿有偿原则，允许农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权，发展多种形式的适度规模经营。

4、2010年1月1日，《农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》正式实施，标志着农村土地承包法律体系的进一步健全，它明确了调解和仲裁是解决农村土地承包纠纷的法律渠道，有利于公正、及时地处理农村土地承包经营纠纷，维护农村的社会稳定。

5、2010年1月1日，《农村土地承包经营纠纷仲裁规则》发布实施，细化了农村土地承包纠纷仲裁的规定，使仲裁更加可行有效，为解决土地承包纠纷提供很大帮助，规范了土地承包纠纷仲裁活动。

6、农业部、财政部、国土资源部、中农办、国务院法制办、国家档案局联合下发《关于确定2013年全国农村土地承包经营权登记试点地区的通知》，确定北京市平谷区等105个县（市、区）为2013年全国农村土地承包经营权登记试点地区，逐步展开农村土地承包经营权登记。

7、2014年11月20日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》，该意见的关键要点为：放活土地经营权，以家庭承包经营为基础，推进家庭经营、集体经营、合作经营、企业经营等多种经营方式共同发展；推进土地承包经营权确权登记颁证工作；鼓励创新土地流转形式；探索新的集体经营方式等。

8、2015年1月27日农业部、中央农村工作领导小组办公室、财政部、国土部、国务院法制办、国家档案局联合发布《关于认真做好农村土地承包经营权确权登记颁证工作的意见》，明确2015年继续扩大试点范围，在2014年进行3个整省和27个整县试点的基础上，再选择江苏、江西、湖北、湖南、甘肃、宁夏、吉林、贵州、河南等9个省（区）开展整省试点；并提出要坚持稳定土地承包关系，现阶段农村土地工作坚持以确权确地为主。

9、2015年8月27日在第十二届全国人民代表大会常务委员会第十六次会议，农业部部长韩长赋向常务委员会年作《国务院关于稳定和完善农村土地承包关系情况的报告》中提到要将延包后续完善工作扎实推进，使农村土地承包关系进一步稳定。农村土地承包经营权确权登记颁证试点要有序推进，对农民承包权益的保护需进一步加强。

现下中国调整农村土地承包经营制度的相关法律主要为2003年颁布实施的《农村土地承包法》，该法在中国大地已经实施12年，12年间中国发生了翻天覆地的变化，期间产生了很多新的情况，现行《农村土地承包法》早已难以适用。2015年3月10日下午，十二届全国人大三次会议在梅地亚中心举行记者会，全国人大农业与农村委员会副主任委员刘振伟表示修改《农村土地承包法》已经纳入立法计划，修改工作已经启动。此次修改土地承包法的主要目的是依法保障农民的土地财产权益，稳定农村土地关系保持长久不变,扩大土地承包经营权权能等。

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改革开放以来我国农村土地承包制度的历史沿革