南溪区新型城镇化进程中城市管理模式研究

内容提要：随着我国城镇化的快速发展，人们越来越依赖城市管理及城市功能的有效发挥，城市管理面临巨大的挑战。本课题通过分析南溪在城市管理方面的做法和成效，研究新型城镇化过程中南溪城市管理面临的新情况和新问题，探索出一条具有南溪特色的可持续发展城市管理之路，提升城市管理水平，助推新型城镇化健康有序发展。

关键词：新型城镇化、城市管理模式

一、南溪区新型城镇化进程中城市管理模式研究的背景

改革开放以来,我国城镇化进程不断加快,取得了突出的成就,2013年全国城镇化率已达到53.27%。伴随着快速城镇化,我国经济社会也不断向前发展,但由于客观上或主观上存在对城镇化发展规律的认识不够，在我国城镇化进程中不可避免的出现了一些问题:城镇化水平相对较低,并滞后于工业化,同时影响到第三产业的发展，反过来阻碍了第二产业的发展，这一连锁反应使得经济发展处在不良的循环中; 城市规划缺乏前瞻性和落实不到位，城市空间无序扩张,城市空间结构混乱,公共服务设施不配套；城市景观单调呆版、美化绿化亮化不足，城市商贸物流发育不良；城市文化传统被破坏，失地农民和城市边缘人群增多;城乡差距逐渐加大等问题。当前我国80％—90%的案件、社会问题都发生在城市，城市管理面临着前所未有的新挑战。面对在城镇化进程中所出现的一系列问题,党的十八届三中全会中提出完善城镇化健康发展体制机制，坚持走中国特色新型城镇化道路，推进以人为核心的城镇化，优化城市空间结构和管理格局，增强城市综合承载能力。这说明推进新型城镇化的发展需要提高城市管理水平，有效的城市管理是城镇健康发展的助推器。

所谓城市管理模式，就是指城市管理主体在进行城市管理过程中，通过特定城市管理组织体制和制度、运行机制、管理手段和方法、管理理念和管理文化综合运用所形成的比较固定的程序和规范。一个国家和地区的城市管理模式的形成是一个长期的过程，它受一个国家的经济、政治、文化传统的影响，又受本地区人口数量、地理位置、历史演变的制约。所以，能不能在高速的城镇化进程中建立与之相适应的城市管理新模式，是当前一个亟待研究的重要课题。

一些专家和学者，对我国城市现存的管理模式进行分析，寻找到很多不适应经济社会发展需要的问题，概括起来有如下几个方面：第一，城市管理法制建设不配套。国外的城市管理是依法治理，城市管理模式从选择到确定都有法可依，而法治精神正是我国城市管理中欠缺的，既有历史的原因，也是当前急需解决的。近几年来，国家有关城市管理的规划法、土地法、房地产法等相继出台，各城市也制定了一些相应的管理规定。但一些亟待操作的法规和地方规定尚不配套，使相应的执法及执法体系建设与管理存在死角和盲点，工作人员有时甚至找不到行政司法依据。第二，城市管理缺乏统一性。表现在城市建设规划、土地使用、公共设施管理上的条块分割，使得城市发展没有统一的规划、统一的分工和统一的管理。第三，城市管理的分工缺乏层次。城市管理在总体上应统一，但许多具体工作应有分工，实行分级管理。然而，现在城市中管理层次混乱，权责不清。这就造成一些有城市管理职责的执法主体从本部门利益出发，有利的事争着管，无利的事互相推脱; 而一些部门想管的事又无权去管，待问题成堆、群众反映强烈时，再迫使政府领导出面组织集中突击整治，而过后又无法巩固整治成果，形成了整治—回潮—再整治—再回潮的恶性循环，影响了城市管理的效率。第四，现存城市管理模式不是一个有机的整体，规划、建设和管理脱节。城市规划是城市发展的计划和蓝图，是城市各项建设工程设计和管理的依据。但现在规划和建设却分属不同的主管部门，缺乏强有力的统一协调和管理。城市管理本应依法规和规划进行，但现在各管理机构多从本位出发，各行其事，这也严重地影响了城市建设和管理的统一性。

四川省在深入实施“两化”互动、统筹城乡发展战略过程中，继续推进“五个统筹”、“五项改革”， 进一步完善城乡规划体系，实施县域全域规划，促进城镇化和新农村建设协调推进；统筹城乡基础设施和公共服务;统筹城乡社会管理，加强城乡社区建设,完善城乡基层治理机制,在促进以城带乡和新型城镇化建设上取得了新的进展。在全省大力推进以统筹城乡和新型城镇化建设的背景下，2011年7月23日，南溪撤县设区，开启了以区为治的新篇章，城市发展迎来新的高潮。2012年南溪区城镇人口15.38万人，常住人口33.1万，城镇化率达到46.47%，同比全省城镇化率高2.94个百分点，比全市城镇化率高4.02个百分点。今年南溪区成功纳入国家发改委、国土资源部、环境保护部和住建部等四部委“多规合一”首批28个试点市县名单，成为宜宾唯一入选的区县。南溪成为试点城市后，城市发展又将迎来新的机遇，在完善城市发展规划，破解城市发展瓶颈，拓展城市发展空间，提升城市发展质量，提高城市管理水平，对于加快转变经济发展方式、优化空间开发模式和提升城市形象，促进经济社会与生态环境协调发展有着重要意义。

机遇与挑战并存，压力与动力并存。当前，随着我区城镇化进程的加快，城市管理工作涉及面广量多、工作难度大、情况复杂，存在的问题也比较突出。根据宜宾城市总规划，南溪区作为宜宾城市的主城区和重要组团，需要主动融入大市，提升城市品质；需要加强城市基础设施建设，优化提升城市功能，坚持建管并重，完善城市管理体制；需要加强统筹协调，建立公安、城管、住建、工商、交通等部门协调联动机制，提升城市管理水平。在大力推进新型城镇化的趋势下，南溪必须紧紧把握城市发展的脉搏，坚持以人为本的城镇化，在城市规划、建设、管理、治理上形成有机的统一，探索出一条与之相适应的具有南溪特色的可持续发展城市治理之路。

二、南溪区城市管理基本做法

1、科学规编，打好城市管理基础。城市建管，规划先行。规划是城市发展的战略，建设城市的纲领，管理城市的依据。南溪交通区位好，城市亲水性强，历史文化资源丰富，南溪充分审视自身实际，主动融入到川南城市群、成渝经济区等大的发展格局中去思考和谋划，用市场经济的理念来抓区域经济的发展，南溪在全省甚至全国率先开展城市策划，先后聘请知名城市专业策划团队编制完成了《南溪城市发展战略策划方案》、《南溪城市发展战略策划》、《桂溪河商业古街》、《南溪西城城市设计》，同时进行桂溪河水上主题公园设计以及滨江新城详细规划编制。南溪区以编制出台高水平、高标准的城市总体规划为契机，科学推进具体节点的城市设计和建设、城市景观打造，为高效率、高水平管理城市提供科学依据，也为宜宾新型城镇化发展提供了可借鉴的样板和模式。

2、加强部门联动，创新城市管理体系。南溪城区建成面积9.67平方公里，有大小、主次街道90条、公厕30座、广场6个，保洁面积约160万平方米（旧城区约60万平方米、新城区约100万平方米），人口约15万。城市管理由城管局牵头，主要职责是指导、协调、监督、检查全区城市管理、爱国卫生、城乡环境综合治理工作，负责建成区内的环境卫生、市容市貌、城市道路、路灯、园林绿化和户外广告管理等工作。城管局内设办公室、市容环卫管理股、爱国卫生股和城乡环境综合治理股四个股室，下设城管大队、环卫所和市政园林所。城市管理、爱国卫生暨城乡环境综合治理涉及成员单位30余个，包括交运局、卫生局、环保局、工商局、公安局、住建局等。这不仅使城市管理机构责权分明，同时又协调统一，形成了“大城管、精细化”的城市管理格局。

3、常态管理与重难点整治相结合，提高城市管理水平。由城管部门牵头，推行“重点路段定人管、重点区域巡回查、调配力量错时管”的模式。一是健全和完善了街道市容秩序和环境卫生分类管理标准和考核评比办法，分别由城管大队、市政园林所、环卫所负责日常监管和考核，实行每月绩效考核兑现，狠抓了主要街道和重点场所的日常性管理，坚持把工作责任和任务分解落实到街头、人头，全面推行定员定岗的目标管理责任体系。二是采取“疏堵结合”、以疏为主，人性化管理方式，合理设置临时占道和限时划线专门摊区，让流动摊点和弱势商贩有处可去。同时根据南溪区城镇发展过程中突出的“疑难杂症“：如非法机动车运营、小餐饮乱象、”三场“乱象等问题，按照“专群结合、广泛动员、形成合力”的原则，强力开展集中专门整治工作。2014年2月14日，正式组建112人的南溪区城市管理联合执法队伍，常年保证有工商、交警、城管人员112人开展集中整治，实行全天15小时轮班巡查，发现问题及时处理。另外并建立专门突击整治机制，由区政府统一调配部门力量、调集专项资金，专门针对不同时段、不同季节和群众反映强烈的城市管理问题开展专门突击整治，通过逐步解决重难点问题来提升城市管理水平。

4、重视人才素质培养，提升城市管理质量。人才队伍是做好城市建设与管理的决定性因素。一个城市变化大不大，发展快不快，最终取决于人才。在城市建设中，不仅需要管好用好各部门的工作人员，还需要有效提升现有人员的综合素质，不断充实人才队伍，满足城市建设不断提高的新要求。南溪区出台《南溪区股级干部管理暂行办法》，将重要部门和重点单位的股级干部任命权限提升至区委组织部，最终报区委审定后任命，有效的治理和解决了“中梗阻”现象。同时强化对城市项目的服务管理，推行并联审批制度，对城区所有建设项目特事特办，优化服务，优先审批。出台了引进人才的一系列优惠政策，大力引进规划设计、工程建设方面的人才，充实到工程指挥部。南溪区每年还安排1000万元教育培训资金，与清华大学、北京大学、浙江大学等高校合作，举办城市建设专题培训班。并且借助铁军讲坛平台，邀请城市规划建设管理、营销策划等方面的专家，举办专题讲座，不断提升干部和企业家的城市建设经营理念，有力推动南溪城市管理水平的提升。

三、南溪区城市管理模式主要成效

1、从原来的粗放式管理转变为现在的精细化管理。本着坚持定员定岗的目标管理责任制，我区从四大班子20余位区级领导到80余个城区部门，全面实行“领导包片、部门包街”责任区制度，将城区划为五大片区，每个片区由区四家班子主要领导为第一责任人，包片区领导负责定期督查片区市容秩序和环境卫生，包街部门负责定期开展义务纠正、劳动、宣传，并设立公示牌，将包片领导、责任单位等向社会公示，临街店铺、住户全面推行“门前三包”， 把工作责任和任务分解到街头、落实到人头。形成了“纵到底、横到边、全覆盖、无缝隙”的责任体系，推动城市精细化管理。

2、从原来的平面式管理转变为现在的立体式管理。过去由于城市管理各部门之间存在职能交叉和真空，出现问题常常互相推诿扯皮，城市管理效率低下。所谓“大城管”，就是在区政府的统一领导下，把城市管理由过去城管办“一家干”，变为“大家干、一起干”， 通过实施“大城管”，整合城管、规建、公安、交通、环保、工商、卫生、环保、林业等部门行政职能，形成管理合力，效率大大提高，从城市管理主管部门到政府相关职能部门，共同担负起城市管理的目标、责任和任务。充分发挥乡镇政府和职能部门在城市管理中的作用，有效整合各种行政资源，形成管理拳头，提高管理效率。

3、从原来的碎片式管理转变为现在的网格化管理。通过区级部门和乡镇（街道）的共同努力，全面整合全区党务、政务资源，构建集党建在线、民情收集、民事办理、社会管理“四位一体”的“数字南溪、智慧南溪”综合服务系统。目前，区级系统平台建设已全面完成并投入运行，乡镇系统平台与区级平台实现联网运行，450部（第一期250部,发放到南溪、罗龙、裴石、长兴）“网格化管理”手持终端已全部发放到位，完成了网格管理员的培训，现已联网投入使用，“数字南溪、智慧南溪”综合服务系统于今年3月开始试运行，截止目前共接到群众来信来电534件，其中民生诉求类272件，困难群众类78件、稳定工作类26件、意见建议类158件；中心自行解答咨询件113件，群众好评率100%，转职能部门办理421件，按时办结380件，办结率90.3%，全面打通了联系服务群众的“最后一公里”。

4、从原来的政府包揽式管理转变为现在购买服务式管理。南溪区坚持政府主导，先行一步引进社会资本的模式，在区环卫部门集中力量负责主干道卫生管理的基础上，将辖区次干道和其他区域按属性分类、划片，以公开招标方式吸引和鼓励有意愿的企业参与城市卫生作业管理。对专业性强的领域利用专业队伍（公司）进行委托管理，一方面，对垃圾场及渗滤液厂采取了BOT托管模式，另一方面对滨江景观带、北城景观带和工业园区都已采取公开招标委托给有资质的专业公司高标准管理，取得较好效果。通过引入市场运作机制后，政府部门得到了“瘦身”，激活了市场因子，充分利用了闲置的民间资本、社会资金、公众资源，实现了资源的优化配置。

通过以上“四转”举措，南溪区围绕“三大定位、两个率先”总体目标，深入实施“产城互动、城乡统筹、以城兴区”战略，在城市管理方面深抓、长抓、细抓，坚持城市管理和市政公用事业规划与城市经济、社会发展规划相匹配，坚持“先造环境再造城”理念，挖掘南溪古城文化和长江文化，加快新老城融合，推进古街古城墙修缮、城市森林公园、大型停车场等公共服务设施建设；推进城市景观升级，提升重要节点绿化档次，不断增加城市绿地面积，打造出了一个城市布局更加科学、城市功能更加完善、城市管理更加人性、人居环境更加舒适的新南溪。

三、南溪区新型城镇化过程中城市管理存在的突出问题

尽管南溪区城市管理水平有了很大的进步，但是随着城镇化的快速发展，城市中的各种问题逐渐凸显，城市管理工作遇到一些障碍，在一定程度上制约了城镇化的健康发展。

1、城市管理法规的欠缺，影响政府管理执行力。从法律层面讲，迄今为止，我国在城市管理方面仍然没有一个具体的法律来进行规范，城市管理处于十分混乱的状态，尤其在城市管理行政执法方面，不仅全国人民代表大会及其常委会没有关于城管相对集中行政处罚权的具体规定，而且各地也基本上没有出台相应的地方性法规。造成城管主体意识不强，执法无保障，大城管精细化管理效用大打折扣。“人民城市人民管，管好城市为人民”的理念还未真正落实，部分单位仍存在相互推诿扯皮现象，联动机制有待进一步加强。

2、因基础设施、公共服务体系滞后城市发展，科学高效的城市管理推进难。城市基础设施配套和公共服务体系建设的滞后，导致城市管理更加繁重。虽然目前国家加大中西部地区的城市建设，但城市建设滞后城市经济发展情况依然存在，在一定程度上影响城市管理的科学有效。据课题组调查，本区域作为区县一级的城市，滞后的城市建设主要表现在： 一是“三场”问题突出，严重影响市容市貌，城市管理遇挑战。市场布局不合理及陈旧，容量不足，不能满足市民需求；停车场（点）问题，城区无一大型规范公共停车场，临停点位不足，乱停乱放现象突出；洗修车场问题，主要集中在城郊结合部，污染路面和周边环境，影响城市形象。二是老城区道路老化、毁损严重。目前，城区有大小、主次街道90余条（其中偏街小巷50余条）。许多车行道路面存在“拉链”口、坑洼不平，人行道建设不规范甚至无人行道，破损、残缺，铺装档次低，普遍存在凹凸不平现象。同时这些道路普遍较窄，严重滞后于目前南溪城市发展与管理的需要。三是需要加快推进亟待改造的棚户区工作。据调研，南溪区的棚户区改造过程中需改造的公房较多；部分拆迁居民诉求过高；货币补偿户数与原可研报告户数差距较大等等，这些问题都严重影响拆迁进度，加大了城市管理的难度。面对这些问题，由于城市基础设施本身的不完备，导致无法巩固整治成果，形成了整治—回潮—再整治—再回潮，严重影响了城市管理的效率。

3、城市管理队伍力量薄弱，很难执行到位。随着南溪区城镇化水平的提高，城市管理的任务日渐加重。城市管理执法队伍素质低、人员不足也是目前城市管理执法中存在的突出问题。目前，南溪区城市管理队伍中正式职工56人，临聘职工50人，协管人员119人，管理人员不足、素质低下，导致管理水平参差不齐，既影响城市管理执法部门在市民心目中的形象，同时也造成城市管理行政执法不文明现象出现。正是由于这些问题的存在，使得目前城市管理执法人员与市民之间的关系日益对立，城市管理工作难以深入推进，执法体系难以转型。

4、新型城镇化进程中新情况新问题不断凸显。一是缺乏足够的经营和活动场所。在新型城镇化过程中，大量的失地农民、外来务工人员进入城市，但由于没有足够的经营和活动场所，导致他们随处摆摊、占道经营，不爱护公共财物、损害公共设施等，加大了城市管理的难度。二是城市人口快速增加，致使城市公共资源紧缺。随着南溪区城镇化进程的加快，南溪区城市人口从上世纪八九十年代的5万人陡增到现在的15万人，其中有8万人左右主要集中在老城区4平方公里的范围，按住建部城镇人口理想化人均占地1人／100平方米标准计算，南溪中心城镇合理容纳的城镇人口应为4万人左右，因此有近4万人不得不挤占城市公共资源，这给城市管理带来严峻考验。三是与城市商品房小区相比，城市拆迁安置小区显得有些“先天不足”。边拆迁、边建设、边安置的农民安置小区，存在基础设施建设跟不上居民需求，消防设施、安保设施不到位；停车车位设计不足，“车位”与“绿地”之争突出；露天体育健身器材与实际居住人口不匹配等现象严重。同时，生活习惯的改变、人员素质的提高又需要一个过程，难免使安置小区的管理陷入矛盾之中，给城市管理带来新问题。四是随着新型城镇化的加速，流动人口的管理问题日趋严峻。流动人口大都来自贫困落后地区，自身受教育水平不高，文化素质、法制意识、道德观念、生活习惯与城市管理要求差距较大，农民意识与市民意识反差较大，他们缺乏必要的城市意识、法律意识，不服从城市社会管理，有的对办理相关证件持无所谓态度，有的甚至逃避、抵触公安机关的检查管理，有的违反计划生育逃避管理，有的好逸恶劳、违法犯罪躲避管理，更是增添了城市社会管理难度。

四、南溪区城市管理模式的提高与完善

1、借鉴国外先进城市管理经验，提升城市管理质量。虽然西方发达国家城市管理主体的组织架构与中国完全不同，但是在城市管理经验上仍有很多值得我们借鉴的地方。例如，很多国家在城市管理上都有一套严格、细致、刚性的法律法规，城市管理主体坚持依法管理，公民法律意识较强、自觉性较高，这也就意味着城市管理成本下降、效率提高，从而实现“小政府、大社会”城市管理模式。国外城市政府不仅从法律上保障公民参与城市管理的权利，而且也从制度和程序上保障公民参与管理权利的实现，其中最常见的做法就是召开听证会和社会组织、公民自治参与，在关系公共利益的众多领域，如财政预算、城市规划、交通管理等，政府做决策前一般要召开多次听证会，以听取不同方面的意见，得到公众的理解和支持。在城市规划方面，国外在城市规划方案上也具有稳定性，城市发展与规划目标一致，城市规划目标一旦确定，除非有重大情况发生，否则一般不能轻易改变。以澳大利亚的堪培拉市为例，该市的城市总体建设规划严格按照90年前的规划方案执行而著称于世。除此之外，西方国家在进行城市改造时，完整保护了古城风貌，既保持了城市原有特色，又做到了历史与现代的完美融合，使城市特色非常鲜明，这其中以法、德最为典型。这些举措都是国外政府在城市管理中优秀的管理经验，也都是值得我们借鉴和学习的地方。

2、革新城市管理理念，推进城市治理体系和治理能力现代化。

推进城市治理体系和治理能力的现代化，要进一步解放思想、转变观念，树立城市治理的基本理念。思想是行动的先导，当前不论是行政机关干部还是广大群众对城市治理的认识还不够到位，存在很多过时甚至相悖的观念和思想。有的行政单位习惯于“家长式”管理模式，认为政府或公权部门是唯一的管理者，将公民、市场及社会组织看作被管理者；而有的公民也是一直存在遇事找政府的既定思维模式，缺乏自我管理自我服务的意识和能力，缺乏参与政治生活、争取自身利益的内生动力和能力。因此，在城市治理的过程中一定要理顺各治理主体的协调匹配，正确处理好政府、市场、社会、公民之间的关系。同时，在推进城市治理体系和治理能力的现代化过程中一定要加强顶层设计，从战略上谋划城市治理体系的现代化，站在全局的高度科学谋划整个城市治理领域的改革方案和具体举措，加强统筹协调，更加注重改革的系统性、整体性、协同性；总结城市治理改革创新经验，及时将优秀的地方治理创新做法上升为地方规章制度。

3、大力推进“依法治区”，实现城市管理模式法制化。十八届四中全会、省委四届五次全会后，“依法治国”、“依法治市”进程明显加快。但是，随着城镇化的推进，社会结构发生变化，与之相适应的的城市管理法规却没有形成。从法律层面上讲，我国在城市管理方面立法已经相对滞后，造成城管执法难，甚至有时会出现“师出无名”的窘迫，因此建议立法机关尽快立法，确保城管部门执法的合法性。党的十八届四中全会中提出深入推进依法行政，加快建设法治政府，这也使得我们的城市管理必须建立起相关法律法规，加快研究城市管理办法，通过建立科学合理有效的管理规章制度，统筹协调部门、保障城市管理。同时，进一步推进城市管理的范围界定、城市管理执法主体的职权界定、职能定位、权责关系，确定城市管理执法权力的授予和执法方式、执法构架、执法程序、执法队伍的建设，明确城市规划建设管理相关部门之间职能、职责法定划分、合理确权，正确处理城管法律救助和社会自律机制等问题，为南溪区制定系统性、前瞻性、可操作性的城市管理条例提供理论支撑、法律支撑，也为探索宜宾市城市管理立法、制度创新提供思路借鉴。

4、全面夯实城市规划建设管理基础，使城市管理模式更加科学和高效。只有做到“科学规划”，才有可能做到“高标准建设”和“高效能管理”。在大力推进城镇化战略任务下，一方面应当根据城镇化发展部署要求，科学做好城市总体规划，并编制南溪区城市（镇）管理规划，确定全区城市管理的战略目标。另一方面区政府要加强城市管理平台建设，有效整合城管、公安、环保、交通、建设、国土、水务、消防等部门职责，保证信息交流畅通，避免推诿扯皮现象。通过牢牢抓住管理这个“牛鼻子”，全面夯实城市精细化长效管理的基础。通过科学规划城市和建设，制定科学的城市管理制度，改善和优化发展环境，有力推进城镇化健康有序发展。同时，在城市管理过程中，大力推广新思维、新技术，在城市的规划、建设和管理中充分运用数字化信息处理技术和网络通信技术，将城市的各种资源加以整合并充分利用。通过这些现代化的信息技术，可以使城市管理由粗放、盲目、落后的方式向高效、敏捷、精确的方式转变，有助于解决多头管理、交叉管理，管理的缺位错位等问题，提高服务的水平和质量。此外，城市管理模式的信息化，有助于提高城市政府的决策水平和透明度，降低管理成本，提高管理效率，使城市管理公开、公平、公正。

5、全力打造服务型政府，实现城市管理模式更加定型化人性化。

随着社会主义市场经济的进一步发展和城镇化进程的进一步扩大，人民群众对严格执法、文明执法的要求越来越高，执法人员在代表国家行使国家法律、法规赋予他们的权力时，要做到既能达到执法目的，又能让被执法者在一种相对宽松乃至“人性化”的氛围中认识到自己的错误并积极改正，最大程度上尊重和兼顾了群众利益，消除对立情绪，努力实现法律效果和社会效果的统一。同时，特别需要注意南溪本地的地域特点，很多弱势群体在城市里都是以小商小贩为职业，这就要求一方面政府要正视社会现状，为弱势群体提供必要的经营场所。开放部分道路或规范集中场所供小摊贩们设摊谋生，缓解社会矛盾。另一方面要加强文明与法制的宣传和教育，提高全社会讲文明、守法律的风尚。一改目前城管执法负面消息满天飞的局面，建高素质的队伍、高水平的管理，坚持依法行政、文明执法。从而在全社会树立起正气，提高市民对城管执法工作的认知度，提高正面效应。

南溪区新型城镇化进程中的城市管理模式研究定--大学毕业设计论文