宁波市城市总体规划（2004-2020）实施评估（批前公示）

一、评估的目的意义

　　《宁波市城市总体规划（2004-2020）》（以下简称现版《总规》）2006年8月获得国务院正式批准，是指导宁波城市发展和建设的纲领性文件。自2004年编制完成后，《总规》在促进城市经济和社会持续健康发展，引导城市有序建设等方面开始发挥重要作用的同时，也暴露了一些问题。通过本次总规实施评估研究，系统、全面地分析城市规划实施的成效，分析城市规划实施中存在的问题和背后的原因，有利于全面客观的认识总体规划的科学性，找准城市总体规划实施中需要调整的方向，为新形势下的规划建设提供指导。

　　二、本次评估的主要内容

　　按照住房与城乡建设部《城市总体规划实施评估办法（试行）》的要求，评估内容主要包括以下方面：

　　1、城市发展方向与空间布局评估

　　（1）城市发展方向评估

　　根据现版《总规》，三江片的发展重点是近期向东，中远期向北。从城市新增建设用地的分布情况来看，实际的发展方向有所变化。由于南部地区（鄞州中心区）与西部地区的快速发展，其用地增量大大高过东部新城建设，使整个三江片的近期发展方向显现为以向南、向西发展为重点。现版总规提出的“中远期重点发展北部”的要求也由于庄桥机场尚未搬迁的现实受到制约。而镇海片、北仑片沿海岸线发展的态势十分明显。

　　（2）空间布局评估

　　现版总规提出了“两带三片双心”组团式的结构。从《总规》实施情况来看，整体空间结构与《总规》的要求较为吻合。近年来，随着镇海新城南区及北仑西片区的发展建设，三江片、北仑片与镇海片在原来独立发展的基础上呈现相向发展的态势。特别是沿甬江、宁镇公路、通途路一带，连片发展的趋势明显，这也使得组团间生态绿地的保持面临着较大的压力。双心结构随着东部新城门户区、航运中心、国际金融中心的建设也在逐步形成之中。

　　2、阶段性目标落实情况

　　（1）近期规划目标实施情况评估

　　随着社会经济的日益繁荣，宁波城市建设蓬勃发展。五年来，宁波市加强城市基础设施建设，拉开城市框架，完善城市功能，城市品位迅速提升，人居环境大幅改善，城乡面貌日新月异，相继获得了“国家环保模范城市”、“中国人居环境范例奖”、“国家园林城市”、“国家卫生城市”、“国家森林城市”等荣誉称号。较好地完成了总规制定的近期发展目标。

　　（2）近远期规划指标落实情况评估

　　按照建设部办公厅关于印发《关于贯彻落实城市总体规划指标体系的指导意见》的通知，将总规指标分为“经济发展”、“社会人文”、“资源利用”、“环境保护”四个维度，分析城市发展目标的实现。从数据反映的情况来看，经济发展各项指标执行较好。社会人文指标中人口规模指标已经失效，由此带来人均公共服务设施指标偏低。资源指标反映宁波市现阶段能源指标执行情况较好。环境指标从数据反映的情况来看，宁波市现阶段环境类指标半数不太理想，需要在经济发展的同时加强节能减排工作。

　　3、各项强制性内容执行情况

　　（1）规划区范围执行情况

　　宁波城市规划区范围面积2560平方公里，区域的发展和建设实行统一规划与管理，中心城控制范围600平方公里，包括三江片、镇海片、北仑片，是总体规划的重点地域。规划区范围根据总规的确定和指导没有改变。

　　（2）规划区内建设用地规模执行情况

　　城市建设用地规模是城市总体规划中最为重要的强制性指标，对城市经济社会发展、空间功能布局等具有重要影响作用。从数据分析来看，至2009年底，宁波中心城城市建设用地约为250平方公里，基本符合规划预期目标。

　　虽然从总体上看城市建设用地规模控制相对较好，但各类用地规模增量差异很大。其中工业用地增长最快，而道路广场与绿地则相对不足。同时由于人口规模的大幅增长，人均用地指标与《总规》预期相差较大。其原因主要是《总规》对人口的增长预计不足，需要重新对城市人口与建设用地规模加以评估，以适应未来发展要求。

　　（3）公益性公共服务设施建设的执行情况

　　文化设施方面，近年来建设了大剧院、美术馆、宁波（鄞州）博物馆、宁波图书馆（鄞州分馆）等设施，宁波书城、宁波帮博物馆等一批现代文化设施和特色性群众文化设施陆续投入使用，对城市文化氛围形成起到了较好的带动作用，大大提升了宁波城市的品质。建议未来进一步完善公共服务设施体系，加快区级文化设施的建设。

　　体育设施方面，近年来相继建成了鄞州体育馆、市游泳健身中心等体育设施。但体育设施空间分布上极不平衡，宁波市体育中心仍在江东，鄞州、北仑两个区体育中心已经基本建成，其他区级体育中心还未实施。建议在“十二五”期间加快体育设施的建设。

　　医疗设施方面，《总规》实施以来，全市的城市医疗卫生体系建设也日趋规范和完善，并在都市圈内形成了一定的中心辐射力。但从整体来看，与规划预期还存在一定差距。首先中心城医疗设施总数偏少。其次，从分布密度上来看，空间分布不均衡的局面还未得到扭转。其次是综合医院建设规模大多不能满足新的国家标准，需要在今后的建设中加强医疗设施的投入。

　　（4）绿地建设的执行情况

　　近几年来，在现版《总规》的指导下，宁波在城市生态绿地建设方面取得了一定的成绩，但生态带的整体实施与保护还面临较大的困难。

　　公共绿地方面，各城区基本按照总体规划的目标框架在实施。由于时序的因素，部分绿地建设项目尚未开展，城市整体的绿地系统尚未形成，需要在下一步城市建设中进一步加强。

　　（5）水资源保护与建设情况

　　总体来看，在现版《总规》的指导下，宁波在水源工程建设、水资源保护及节水等方面均取得了长足的进步，在原水供给方面，水源工程基本按总规要求实施完成，原水供给能力不断加强，供水保证率也不断提升；在水环境保护方面，治污措施不断加强，水体环境质量不断改善；在节水方面，节水工作有序推进，节水措施也不断加强，节水量稳固攀升。但在快速发展的同时，水资源供需矛盾突出的问题依然存在，需要在今后的建设中进一步加强水资源的保护和利用。

　　（6）环境保护执行情况

　　宁波市在加快经济社会发展的同时，切实加强能源资源节约和生态环境保护，突出抓好节能减排、污染治理和环保基础设施建设，全市主要污染物排放总量得到有效控制，局部区域环境质量有所改善。建议未来应继续坚持节能减排，严格控制能耗水平和污染总量增长。开展水环境污染整治，结合污染减排工作，继续实施甬江流域污染整治计划，加快城市污水处理设施建设。继续加强陆源入海排污口的监督监测。同时实施电厂污染防治，开展重点监管区整治。

　　（7）历史文化遗产保护的执行情况

　　《总规》实施以来，中心城范围内历史文化遗产保护稳步推进，九个历史街区在规划指导下基本得到较好的保护，同时对多个文保点开展了保护和周边治理工作。

　　（8）交通设施建设的执行情况

　　随着一系列公路与铁路项目的建设，尤其是杭州湾大桥与甬台温铁路的开通，宁波从交通末端转变为区域性的综合交通枢纽，并在全国综合交通枢纽规划中被纳入国家级综合交通枢纽行列。目前，宁波已形成以港口枢纽为核心，公路、铁路、机场等多种方式协调发展的综合交通布局体系，交通地位不断提升，枢纽功能逐步显现。

　　建议未来还需加强以下方面的工作，一是加快重大城市综合交通项目的前期工作，特别是对一些宏观性、战略性、政策性等基础领域方面要加强研究，进一步完善城市综合交通运输体系。二是针对宁波“组团式”的城市结构特点，加强组团间高等级道路的建设力度，构筑起组团间快速、通达的交通走廊。三是继续坚决贯彻实施“以港兴市，以市促港”的发展战略，加快建设以港口、城市为中心的集疏运骨架网络，增强港口与城市的辐射能力。

　　（9）市政基础设施建设的执行情况

　　目前，市区功能齐全、布局基本合理的市政基础设施体系已初步建成。《总规》实施以来，在实际人口规模和用地规模都大幅度超过规划控制规模的情况下，市政基础体系仍能基本满足实际需求，对社会经济的发展进行起到了较好的保障促进作用。从各专业的实施情况比较来看，各项设施基本按现版《总规》进行实施，近期建设项目也全部实施完成，还提前实施了部分专业如排水工程、电力工程的远期项目，规划目标基本实现，当前的供应能力基本满足需求。

　　（10）防灾减灾设施建设的执行情况

　　从实施情况比较来看，城市防灾减灾设施如防洪、消防、人防、抗震等基本按现版《总规》的要求进行了落实，近期建设项目也基本实施完成。建议在新形势下，建立城市综合防灾应急体系。加快避难场所和应急疏散通道的规划和建设，并应综合考虑满足防御各类灾害的需求。

　　4、决策机制的建立与运行情况

　　（1）规划审查机制

　　城乡规划审议联席会议等审查制度推进了规划审批管理的科学化、程序化、制度化和规范化，具有重要的意义。但各审查制度的具体职能需做进一步完善，应在简化其审查程序的同时，深化职能。

　　（2）信息公开制度

　　为推进规划工作的公众参与和民主决策，各级规划部门都先后推行了“阳光规划”制度，建立了规划的批前公示和批后公布制度，广泛听取社会各界的意见建议，为提前化解各种利益主体的矛盾、提高规划的科学性和可操作性都起到了积极有效的作用。今后需要在公示方式和工作机制上进一步探索，使“阳光规划”制度在实践中进一步深化和完善。

　　5、深化规划的制定情况

　　近年来，为了深化落实城市总体规划，规划部门坚持以“超前性、系统性、权威性、可操作性”为要求，高起点推进城市规划工作，形成了以城市总体规划为核心的规划体系，共完成了7个大类共40余个专项规划项目。包括城市建设用地、城市绿地系统、历史文化名城保护、城市综合交通、城市基础设施、城市环境保护、综合防灾体系等方面内容。同时，依照城乡规划法的精神，编制了《宁波市控制性详细规划编制导则》，并划分了编制单元，新控规根据导则要求进行编制。目前在总体规划确定的中心城建设用地范围内已基本实现了控规全覆盖。

　　三、评估的主要结论

　　1、现版《总规》实施以来的主要成就

　　《总规》实施以来，宁波经济事业健康稳步发展，城市空间整合优化得到明显推进，城市综合交通建设成绩显著，城市生态环境保护与基础设施建设力度加大，地方规划体系与管理制度逐步完善。

　　（1）城市化步伐明显加快。先后建成了三江口滨水核心区、和义大道滨江休闲地块等一批特色工程；开发建设东部新城，加快北仑、镇海、鄞州新城区、东钱湖旅游度假区等重点区域建设，总规提出的“两带三片双心”组团式结构逐步形成，城市形象不断改善。

　　（2）交通建设快速发展。以港口为龙头，实现公、铁、水、空立体四路齐头并进，总体规划中提出的“一环六射”高速公路骨架网络已基本形成，“213”高速交通圈目标已基本实现。

　　（3）环保设施不断完善，生态环境显著改善。一批污水处理厂、发电厂、引水工程等相继投入使用，功能齐全、布局基本合理的市政基础设施体系已初步建成。城区内河基本达到了河岸绿化、河堤美化、水面净化的效果，气、水、声环境质量大大改变。

　　（4）城市品位持续提升。在城市建设中，宁波坚持把挖掘历史文化名城内涵同建设现代化国际城市相结合，随着一批重大文化设施如大剧院、图书馆、美术馆的建设，有效地促进了城市人文精神与自然环境的和谐。

　　2、存在的主要问题

　　（1）人口规模超过总规远期目标

　　目前，宁波中心城人口规模（包括户籍人口与按五普口径折算的暂住人口）已大大超出了总规远期人口发展目标，而人口规模的快速增长使得各项人均用地指标与总规预期出现了较大的偏差。

　　（2）城市“外延式”的发展方式需要转变，城市内部用地结构需要优化

　　土地发展效率的提升速度滞后于土地开发建设的速度。城市内部用地比例不够合理，特别是工业用地增长远超规划预期，但仍有大部分工业用地位于园区之外，工业集中度低。

　　（3）生态环境面临巨大压力

　　一是全市整体环境形势依然严峻，污染物排放总量大、结构性污染突出、农业面源污染严重、持久性有机物污染渐显等问题比较突出。二是全市区域性地表水环境质量恶化趋势基本得到遏制，饮用水水源地水质普遍达标，但平原河网水质仍不容乐观，水质优良率和功能达标率普遍较低。三是近岸海域无机氮、无机磷污染严重，富营养化问题仍十分突出。四是城市环境空气质量总体保持良好，但酸雨污染形势仍相当严峻，酸雨率居高不下。

　　（4）城市交通问题依然严峻

　　机动车总量快速增长与城市交通容量矛盾突出，交通拥堵问题难以缓解。道路网建设方面，快速路和支路系统网络化建设长期滞后，导致路网结构失调。公交优先的地位尚未真正确立，公交方式在与个体机动化方式的竞争中处于明显的弱势。

　3、主要规划建议

　　评估认为，在经历了这些年高速扩张式的发展阶段之后，随着外延式的发展方式向内涵式的增长方式的转变，宁波城市规划建设方式也将面临着两个日显急迫的转变要求：一是城市整体开发建设将从侧重发展规模和速度开始向侧重发展效率和质量转变：二是城市各个系统的建设将从单个的物质空间落地向追求综合效率转变。从目前评估的初步成果看，总规需要在以下方面作出相应的深化或调整：

　　（1）人口规模需要重新分析与预测，并合理确定相应的土地开发容量。

　　（2）为统筹协调城市与郊区城镇的发展，大量乡镇建设用地需要纳入中心城市统筹考虑。

　　（3）城市空间结构需要进一步优化，特别是受庄桥军用机场搬迁时序的影响，城市北部地区的用地布局与交通组织需要尽快作相应调整。

　　（4）随着宁波梅山保税港区、鄞州南部商务区、江北姚江新区及北仑滨海新城等地区建设时序的提前需要总规局部用地布局做出相应调整。

　　（5）受历史遗留问题的影响以及乡镇发展的客观需求等多种原因，城市生态带的实施效果并不理想。需要在加强规划引导的同时，着眼机制创新，推进生态带的实施建设。

　　（6）加快构建多层次、立体化的现代化城市交通体系。加快建设完善道路网络体系，加强片区交通、过江交通的联系，大力发展公共交通，加快轨道交通建设。

宁波市城市总体规划(2004-2020)实施评估报告