机关事业养老保险制度“中人”过渡办法研究

■文/杨忠庆　秦森

【期刊名称】中国社会保障

【年(卷),期】2016(000)002

【总页数】3

机关事业单位工作人员养老保险制度改革涉及3800多万在职人员和1500多万退休人员，改革时点（2014年10 月1日）之前参加工作，此后退休的机关事业单位在职在编人员，属于 “中人”范畴（以下简称中人）；改革时点之前退休的人员称为“老人”；改革之后新参加人员称为“新人”。中人是制度改革影响最直接和最广泛的人群，如何保障中人改革前后待遇平稳过渡是制度改革的重点和主要难点。

过渡方法的选择

过去实施的机关事业单位退休制度（简称老办法）规定：退休待遇即基本工资打折后增加对应级别的退休人员补贴。而新开展的机关事业基本养老保险制度则规定，基本养老金包含基础养老金和个人账户养老金，对中人加发过渡性养老金，为保证制度平稳过渡还增加了10年过渡期。根据有中国特色的统账结合养老保险制度框架、职业年金制度，参考国际上社会保障制度转轨经验，机关事业中人过渡主要有三种办法：

第一种办法，在基本养老保险制度内解决。根据中人的实际缴费核定出个人账户养老金和基础养老金，在基本养老金上增加视同年限对应的待遇，保障中人待遇水平过渡平稳。视同年限增加待遇的量化方法有两种：

其一，将视同年限对应的视同缴费水平按照视同缴费指数、视同年限增加到基础养老金和过渡性养老金中，具体表现为退休时通过核定视同缴费指数和退休前一年在岗职工平均工资来计算视同年限对应的待遇，这样较易控制视同段权益的替代率。企业养老保险制度转轨就是选用这种解决办法。但是存在部分省对视同段缴费水平参考标准不同的问题，有的省计算过渡性养老金是按照缴费段水平模拟视同段指数，有的省是按照工作周期缴费水平模拟视同段指数，也有的使用其他指数模拟，不甚统一。

其二，模拟视同年限对应的缴费水平，按照模拟缴费的方法折算账户，按照计发月数计发成视同的个人账户养老金。这样做就将视同年限权益显现化，可以清晰表达制度改革前个人视同缴费水平，并方便携带和流转。在折算账户时需要既考虑视同段的缴费水平，又要预测视同段未来可能对应的替代率，前者因素与历史数据相关，记录详细或有规律的则易推算，但是工作量很大，后者与未来社会经济发展关联较强，需要科学精算分析，对技术要求很高。

第二种办法，通过职业年金制度解决。在改革时点使用模拟缴费方法折算年金账户，将该部分账户列入职业年金制度中，在退休时，通过领取视同职业年金方式解决中人过渡问题。但是，折算的视同职业年金账户如果需要按照全部缴费费率水平补齐为实账，则当期财政无法支撑，如果折算的年金账户空账运转，在退休时填满为实账，处理方式与职业年金财政全额承担单位的单位缴费部分运转方式相同，财政当期资金对此也是无力解决的。

第三种办法，在基本养老保险制度和职业年金制度中均体现。根据基本养老保险和职业年金两个制度的缴费费率比及两个制度设计的目标替代率，将视同段分别量化到基本养老保险制度和职业年金制度中，这样中人和新人在两项制度里提供的目标替代率保持一致，这样的设计使得各项制度职能清晰。基本养老保险制度可以使用过渡性养老金或者视同账户养老金解决，职业年金可以通过视同年金账户解决，尤其是职业年金能承担待遇平稳过渡部分功能，需财政填满的视同职业年金账户规模将大幅降低，通过退休时填满的方法也可以逐步将视同职业年金账户做实，既解决了中人、新人待遇在未来发展中不易平衡的问题，又为未来的制度发展打下较好的基础。但是这需要超强的制度设计能力、管理能力和强大的精算技术支撑，设计过程复杂而庞大。

最终机关事业单位养老保险制度选择了第一种方法，即中人过渡问题在基本养老保险制度内解决，使用过渡性养老金办法保障中人和中人、中人和新人的平稳过渡。这样既可参考企业养老保险转轨经验，较易解决待遇过渡平衡，又能减轻制度并轨当期资金需求。其中，过渡性养老金主要使用退休时点职务对应的视同缴费指数来参与计算基础养老金和过渡性养老金，这时，如何确定合理的视同缴费指数就成了中人过渡的难点。

视同缴费指数的推算

视同缴费指数是参与基础养老金、过渡性养老金计算的重要参数，主要依据改革前后中人待遇平稳过渡来确定。其中，按照改革前的退休费计发办法测算的“中人”养老金待遇称为“老办法待遇”，按照改革后的养老金计发办法测算的“中人”养老金待遇称为“新办法待遇”。

（一）老办法待遇计算

由于涉及机关事业单位工资制度进入工资结构调整期，退休费制度无法固定，因此改革前的办法在人力资源和社会保障部、财政部《关于贯彻落实〈国务院关于机关事业单位工作人员养老保险制度改革的决定〉的通知》中予以明确。

A：2014年9月工作人员本人的基本工资标准；B：2014年9月工作人员本人的职务职级（技术职称）等对应的退休补贴标准；C：按照国办发〔2015〕3号文件规定相应增加的退休费标准；M：工作人员退休时工作年限对应的老办法计发比例；Gn-1：参考第n-1年在岗职工工资增长等因素确定的工资增长率， n∈ ［2015，N］，且G2014=0；N：过渡期内退休人员的退休年度，N∈ ［2015，2024］。2014年10月1日至2014年12月31日期间退休的，其退休年度视同为2015年。

（二）新办法待遇计算

新办法待遇计发标准=基本养老金+职业年金，其中，基本养老金=基础养老金+过渡性养老金+个人账户养老金。具体计算方法如下：

其中，本人平均缴费工资指数=（视同缴费指数×视同缴费年限+实际平均缴费指数×实际缴费年限）÷缴费年限；“缴费年限”含视同缴费年限（下同）。

其中，过渡系数与机关事业单位养老保险统筹地区企业职工基本养老保险过渡系数保持一致。

其中，计发月数按国家统一规定执行。

职业年金采用个人账户方式管理。退休时，由本人选择按月领取职业年金待遇。

（三）中人视同缴费指数推算

首先要确定中人平稳过渡下新老办法的关系，以2015年新退休人员新老办法相等为例，来推算中人视同缴费指数。因为

又因为

可推导出

\其中只有视同缴费指数为未知项，故可以推导出该项值：

其中：

其中，Wn：第n年使用的上年在岗职工平均工资；g：在岗职工工资年均增长率；Ind：个人缴费指数；A1：基本养老保险个人账户规模；A2：职业年金账户规模；R1：个人账户记账利率；R2：职业年金记账利率；n：改革后缴费年限，此处n=1；过渡系数同当地企业养老保险过渡系数。

由此可见，视同缴费指数与缴费水平、视同缴费年限、在岗职工月平均工资、岗平工资增长率、机关事业工资增长率、基本险账户利率、年金账户利率以及平衡年份有很大关系，由于机关事业单位的缴费水平与编制类别、工龄、职务、级别、档次强关联，且和当地财政执行津补贴区域标准亦有关系，因此，需要根据不同人群（公务员、机关工勤、事业管理、事业专技、事业工勤）结合职务、级别、档次情况下，结合不同的工作年限，经过测算由省级统一确定视同缴费指数表。并根据机关事业单位退休平均工龄或者中数、众数工龄作为主要平衡群体，简化视同缴费指数表，以便内置到信息系统中。

建议

从目前来看，在基础养老金和过渡性养老金中使用视同缴费指数来解决中人过渡问题是较易实现的方法，既与现行的企业职工养老保险制度框架保持一致，又较易平衡改革前期的新老办法待遇对比。

为确保制度平稳衔接，切实保障退休人员待遇水平，建议如下：一是应充分认识较高的个人账户记账利率和职业年金记账利率对保障替代率水平的重要性，替代率水平需保障或提高时，应尽量考虑在个人账户养老金中解决，避免在过渡性养老金中解决；二是通盘考虑机关事业单位工资实际增长率，充分评估每年公布的机关事业单位工资增长率，保障新老办法待遇持平；三是制定待遇调整政策时应重点观察中人与老人、中人与中人以及中人与新人的待遇变化情况，合理把控各类人群的待遇差；四是加强精算技术研究和精算培训工作，加大精算队伍建设力度，为制度改革提供有力的精算支撑力量。

中国社会保障学会发布：

2015年度中国社会保障十大事件

2016年1月18日，中国社会保障学会正式发布由该会常务理事会30位知名社会保障专家学者投票评选出的2015年度中国社会保障十大事件。“机关事业单位工作人员养老保险制度改革” “《中华人民共和国慈善法》制定提速、升级”“国务院决定降低失业、工伤、生育保险三险费率”排在前三位。

中国社会保障学会会长郑功成教授指出，评选社会保障十大事件的意义，是总结一年来中国社会保障改革与制度建设的客观进程，并据此进行综合评价。2015年是我国社会保障改革与制度建设全面推进的一年，党中央明确提出到2020年全面脱贫的目标，国务院出台了机关事业单位工作人员养老保险改革决定等一系列重要政策，全国人大常委会制定慈善法提速、升级，人社部、民政部等相关部委也出台了多项深化社会保障改革的措施。

附：2015年度中国社会保障十大事件：

1.机关事业单位工作人员养老保险制度改革

2.《中华人民共和国慈善法》制定提速、升级

3.国务院决定降低失业、工伤、生育保险三险费率

4.中国社会保障学会在北京成立

5.临时救助制度在全国范围内全面实施

6.国务院办公厅发布《关于全面实施城乡居民大病保险的意见》

7.国务院颁布《基本养老保险基金投资管理办法》

8.中国宣布2020年实现农村贫困人口全面脱贫

9.国务院决定全面建立残疾人两项福利补贴制度

10.国家审计署公布彩票资金审计结果

【文献来源】https://www.zhangqiaokeyan.com/academic-journal-cn_china-social-security_thesis/0201218574029.html

机关事业养老保险制度“中人”过渡办法研究