大力推进财政资金绩效考评,促进公共服务型政府建设
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大力推进财政资金绩效考评促进公共服务型政府建设
财政资金绩效考评是成熟市场经济国家普遍实行的一项重要的常规性工作。在我国，还刚刚起步。它的关注点不是政府部门的钱够不够花，而是钱怎么花，花的效果是不是好，老百姓最终从中得到了什么。对财政资金的管理由传统的注重资金投入，转向注重支出的效果上来。财政资金绩效考评适应了当前政府信息公开化、公民享有知情权和建设公共服务型政府的新时代，新形势，受到我国中央和地方政府的高度重视和大力推行。自2000年以来，北京市借鉴国外经验，对财政资金绩效考评工作进行了积极探索，已取得了一些初步成果。进一步总结经验，巩固成果，扩大试点，大力推进财政资金绩效考评工作，是我市当前深化财政改革，促进财政资金使用绩效公开，自觉接受人民群众监督，提升人民群众对政府的信任，建设公共服务型政府的重要任务。
一、大力推进财政资金绩效考评工作的重大意义
（一）推进财政资金绩效考评工作是深化政府管理体制改革的重要举措
财政资金绩效考评是指在一定时期内，对财政支出的目标、结果及其影响等方面进行的综合性考核和评价。它是一种以结果为导向的新的政府资金管理方式，目的在于提高政府管理效率、资金使用效益和公共服务水平。财政资金绩效考评要求政府各部门、各单位制定公开的绩效目标和具体衡量指标，为决策者提供更多、更有效的信息，使项目决策者和管理者能够检测每个项目是否达到预期的目标，并以此作为新决策的基础。财政资金绩效考评适应了公共财政建设新形势，改变了长期以来对财政资金重投入、轻绩效，重事前管理、轻事后监督，重财务制度、轻社会效益的局面，提出使用财政资金，要对资金使用效果负责的管理要求。这种制度安排，有利于促进政府管理理念转变，建设行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制，有利于促进决策者落实科学的发展观，树立正确的政绩观。
（二）推进财政资金绩效考评工作是提高财政资金使用效益的重要手段
长期以来，尽管财政资金在我国社会主义建设中发挥了不可替代的作用，但仍有一些部门使用财政资金效果不明显，“花起国家的钱来不心疼”，致使财政资金被“合法”地损失和浪费，甚至还出现“形象工程”、“豆腐渣工程”、“拍脑袋工程”的现象，财政资金绩效缺乏完善的体制和机制保障。大力推进财政资金绩效考评，以政府财权和财力的重新配置为切入点，把财政资金绩效的高低与政府部门预算挂钩，通过对不同部门政府投入的规模与结构、投入与产出、过程与结果、预算与实效、配置与使用、决策与管理等进行全面、科学、客观、系统地计量、测度、检验和考评，再根据其绩效的高低来调整其预算的规模，从而建立起一种自我约束机制，使预算单位把工作重点更多地放在提高财政资金的使用效率和效益上。
（三）推进财政资金绩效考评工作是深化财政改革的重要途径
改革开放以来，财政改革经历了几个不同的阶段。1994年以前是以“包干”为核心的财政体制改革，1994年以后是以“集中财力”为主要导向的分税制财政体制改革，都是围绕“体制和财力”进行的。上世纪九十年代末，随着财政收入规模的逐步扩大和公共财政管理框架的确立，我国财政管理已进入以强化支出管理为重点的新阶段，先后进行了综合预算、部门预算、国库集中收付、政府采购等项改革，取得了明显的成效。由于这些改革更多地是对支出程序、预算编制方法的规范，财政监督更多地是针对财政资金合规性而开展，对支出效果的追踪还缺乏科学、合理、有效的手段。随着政府职能的转变，民主化进程的推进，社会公众开始更多地关注政府资源配置与所取得的社会实际效果之间的比较关系。财政资金绩效考评体系的建立正是适应了这种新形势的需要，把财政资金配置的关键点锁定在支出结果上，使财政支出管理进入了一个以目标结果为支出导向的新阶段。
二、北京市财政资金绩效考评的基本情况（一）稳步拓展试点范围
2000年，北京市开始探索绩效考评工作，明确提出了要对重点财政支出的预算核定、资金拨付、预算执行进行全程监督管理和追踪问效。2003年，北京市选择了《首都之窗》运维费等项目，在全市进行财政资金绩效考评试点。2004年，在总结教科文部门项目绩效考评试点经验
基础上，广泛吸收国内外先进经验，进一步扩大了试点范围，选择市科委7个重点科研项目进行财政资金绩效考评，在更广泛的实践中摸索财政资金绩效考评经验。
（二）积极完善考评体系
在试点开始前就着重研究考评制度建设，使这项工作有章可循。2002年，北京市出台了第一个财政资金绩效考评规范性文件——《北京市教科文部门项目绩效考评暂行办法》，初步建立绩效考评指标体系。2004年在总结试点经验的基础上，完成了《北京市科技计划项目绩效考评研究》课题，制定北京市科技项目绩效考评技术规范，丰富了北京市财政资金绩效考评的分行业实施办法。
（三）科学选择试点领域
财政资金绩效考评是一项复杂的系统工程，实施起来不仅工作量大，甚至还会触及一些部门的利益，阻碍绩效考评的顺利开展。绩效考评可分为三个层面，一是项目绩效考评，二是单位绩效考评，三是部门绩效考评。项目绩效考评难度最小，操作相对简单。单位绩效考评和部门绩效考评较为复杂，技术要求高，工作量大。针对绩效考评的工作特点，我们确定了先试后推、先易后难、先建章后实施的改革方针，经历了边实践、边探索的艰难过程。按照先易后难的原则，目前我市开展的绩效考评主要应用于项目层次，考评的项目范围主要包括大型修缮、大型购置、大型活动三个方面。
（四）充分借鉴国际经验
财政资金绩效考评研究在西方发达国家已有近六十年的历史。上个世纪80年代至90年代，许多西方国家由于政府机构规模日益扩大，社会福利支出不断上升，导致严重的财政赤字和政府债务，使得通货膨胀率提高，对投资和就业产生诸多不良影响。与此同时，广大民众的民主意识进一步提高，纷纷要求政府公开信息、提高运行效率、减少财政支出浪费、控制赤字规模。在经济和政治的双重压力下，美国、加拿大、澳大利亚、新西兰、英国、德国等积极推进财政资金绩效考评实践，世界银行和国际货币基金组织等国际机构也大力推行这项改革，形成了一股世界性的财政管理体制改革新潮流，为财政资金绩效考评积累了丰富的经验。北京市正是在充分借鉴世界各国财政资金绩效考评经验的基础上，逐步开展了试点工作：一是从项目入手，先易后难，推进考评；二是考评内容不仅包括财务指标，而且更着重业务指标；三是围绕财政资金的经济性、效率性和效果性三个方面设计指标。在充分借鉴国外经验的基础上，又紧贴北京财政预算管理工作的实际。这样，既使我市绩效考评工作与国际成熟的做法接轨，同时又不脱离北京财政工作实际。
（五）注重考评结果应用
考评结束后将考评结果在一定范围予以公布，及时反馈到主管部门，责成相关单位提出整改措施，并将整改情况及时上报财政部门。对于资金使用绩效显著的部门，市财政在第二年资金安排时给予优先考虑。
三、北京市财政资金绩效考评试点的基本评价（一）初步成效
一是增强了行政事业单位安排好财政资金的自觉性和责任感。财政资金绩效考评实践不仅丰富了财政监督的内容，而且明确了资金使用的问责制度。通过激励一约束机制，督促预算单位自觉更新管理理念，创新管理模式，提高服务水平。绩效考评还使各部门能够及时发现、解决财政资金在使用、管理中存在的问题，促进预算主管部门进一步加强预算管理。这项工作已得到参与各方的认同，大大增强了“资金使用绩效”观念，充分调动了开展考评工作的积极性。
二是培养了大批专业人员。为了做好财政资金绩效考评工作，北京市十分重视人员的培训工作。由市财政局组织，共进行了11次面向全市预算单位和财务管理人员的培训，受训人数达3000人次。在行政事业单位广泛地宣传了财政资金绩效考评理念，推广了前期试点经验和做法，为全面推进财政资金绩效考评工作培养了大批的业务骨干。同时还组织了一批考评专家队伍，为绩效考评工作的开展奠定了人才基础。
三是产生了广泛的社会影响。财政资金绩效考评工作不但在全市受到普遍关注，在全国也起到了示范作用。2005年初北京市“两会”期间，人大代表对北京市绩效考评工作给予了充分肯
定。《北京工作》2004年第11期全文登载了我市财政资金绩效考评工作交流材料。由于北京的财政资金绩效考评工作走在前列，对我国刚刚起步的相关改革起到了示范作用。浙江、新疆等外省市财政部门专程来人、来电咨询北京市绩效考评的经验和做法，财政部《教科文财务管理要情》、《中国财经报》等杂志报刊大篇幅报道了北京市绩效考评的试点经验。
（二）主要问题
从北京市财政资金绩效考评试点工作的发展现状看，虽然取得了初步成效，但仍存在着一些问题，还不能完全满足改革的客观需要。
一是绩效观念有待加强，工作态度有待端正。受传统理财观念、基础工作薄弱以及部门利益等因素的影响，部分项目单位还存在着重视争取财政资金，忽视财政资金使用效益的做法，还没有形成明确的绩效观念。在申报项目时，对项目资金估计准确性不够；项目实施过程中，财务管理制度，财务监督机制不完善；项目完成后，缺乏健全的绩效信息反馈机制。在试点中，一些项目单位不能正确认识到绩效考评工作的重大意义，工作中存在畏难情绪，资料收集不全面，自评报告撰写不深刻，存在马虎应付的倾向。
二是考评制度有待完善，考评机构有待规范。由于我市财政资金绩效考评工作目前仍处于试点阶段，考评项目的挑选、考评组织实施、考评程序、结果应用及考评付费办法，尚不成熟，未能实现规范化和制度化管理，各项制度还需进一步完善。另外，我市还没有专门的财政资金绩效考评工作机构。目前，市财政局的考评工作主要由各个业务处室承担，由于这些单位日常预算管理的任务量已经很大，加上人员有限，随着考评试点范围的进一步扩大，具体事务的增多，绩效考评工作量的进一步加大，将会制约考评工作的有序开展。
三是考评指标有待健全，考评重点有待调整。考评指标分为业务指标和财务指标两大类。从整体上看，这两类指标考核面还较窄，没有充分体现财政管理和项目管理的要求。一些考核指标不够具体，缺乏量化，特别是对资金使用效果的评价指标还较为欠缺，不能满足从不同层面、不同行业、不同支出性质等方面进行综合、立体评价的要求，实际操作性有待增强。特别是从国际经验看，对社会事业财政资金绩效考评的重要内容是其规划性，而目前我市拘泥于传统的财务合规性考核较多，对项目规划、立项的考核相对较少。
四是基础工作有待夯实，专家水平有待提高。围绕绩效考评，需要收集立项申报书、财务报表、预算批复等相关文件，需要完成考评项目选定、考评时间确定等一系列辅助性考评工作。由于财政资金绩效考评是一项全新的工作，各考评单位还不习惯及时收集、整理考评材料，相关工作也较弱。一是绩效考评所需的绩效证明资料缺乏。考评项目的立项资料不完整，绩效目标及预算内容不明确，使考评缺乏标准与依据。二是项目绩效考评时间和要求不明确。在立项审批时，没有明确项目绩效考评的时间和相关要求，造成绩效考评工作的计划性不强。三是绩效考评前期宣传和培训工作不到位.项目单位缺乏对项目绩效考评的重要性的认识，不了解绩效考评工作的方法和流程，在一定程度上影响了绩效考评的效果。四是专家考评水平还需要进一步提高。绩效考评所聘请的专家大多数是项目相关领域的专家，缺乏对公共支出管理的了解，因此在考评时难以较好地坚持和落实财政管理基本准则。
四、进一步推进财政资金绩效考评工作的总体思路
“十一五”期间，大力推进北京市财政资金绩效考评工作的总体思路是：按照统一规划、积极稳妥、先易后难、分步实施的原则，逐步在各部门全面推开，逐步建立起以绩效战略规划和绩效预算为主导，以绩效指标和绩效考评为核心，以提高政府管理水平和公共财政资源使用效益为目标的财政资金绩效考评体系。
贯彻这一总体思路，大力推进绩效考评工作，要把握好以下三个主要原则。（一）以项目的实际成效为导向设计考核指标
在实施财政资金绩效考评中，政府部门常常把完成的工作量或产出（output）与项目的成果（outcome）相混淆，在绩效目标的制定中片面强调本部门的工作量而忽略了项目的成果即工作的最终目的。实际上二者是不同的，有时甚至有根本的区别。项目的成果反映的是通过该项活动，老百姓得到了多少实际好处，而产出反映的是该项活动都干了什么，耗费了多少人力物力。以植树造林为例：工作量指标就是动用了多少人力物力、挖了多少土方、种下了多少棵树等；
而最终成果指标则是成活了多少棵树，增加了多少绿化面积。因此只有将项目实际成效设定为考核指标，才能真正达到考评的目的，才能真正反映工作实效。
（二）将降低成本作为重要的考评内容
与市场主体不同，政府活动的范围主要是市场失灵的领域，政府的投资往往是那些社会需要，但不一定能够反映出直接的经济效益的项目。对这些效益难以分清或难以量化的项目，降低成本往往是很重要的绩效指标。因此，各国在衡量财政支出的绩效时，除了借助于企业经常使用的“成本一效益”分析方法外，还采用“成本比较法”、“成本分项比较法”等方法，将财政支
