北京东城区：网格化的工作模式 精细化的城市管理

期次：2011年第9期[157]　作者：北京市东城区信息化工作办公室　来源：信息化建设

东城区地处首都中心地带，面积41.84平方公里，常住人口91.9万。早在2004年，东城区首创了轰动一时的万米单元网格的城市管理模式并取得了良好成效。
将“精细化”的工作理念形成了最直观的工作成果，即“网格化”的工作模式。六年后，东城区被确定为社会服务管理创新综合试点区，又创新提出了“精细化管理、人性化服务、规范化运行、信息化支撑”的网格化社会服务管理目标，进一步将现代化信息技术与传统管理方法融合兼用，将社会群众的力量与专业组织的力量协调整合，力争建立一个天上有云（云计算中心）、地上有格（社会管理网格）、中间有网（互联网）的新型社会服务管理信息化支撑体系。
“网格化”下的城市管理
所谓网格化的城市管理模式，是城市管理从粗放到精细、从静态到动态、从开环到闭环、从分散到集中的转变。该模式构建了一个适应新体制、新方法和新机制的集成化城市管理信息平台，是对城市管理体制、机制及管理手段的重大变革和创新。
东城区以一万平方米为基本单位，将所辖区域划分成若干个网格状单元，由城市管理监督员对所分管的万米单元实施全时段监控，对管理空间实现分层、分级、全区域管理的方法。把城市管理对象作为城市部件管理，运用地理编码技术，将城市部件按照地理坐标定位到万米单元网格地图上，通过网格化城市管理信息平台对其进行分类管理的方法。
与此同时，东城区对原有体制进行革命性变革，通过整合政府的城市管理职能，建立城市管理监控中心、评价中心（即城市管理监督中心），同时建立指挥、调度、协调中心（即城市综合管理委员会），形成城市管理体制中的两个“轴心”，将监督职能和管理职能分开，各司其职、各负其责。
在管理体制创新、技术创新以及成熟信息技术综合应用的基础上，东城区又对工作程序进行科学优化和重新设计，建立面向流程的组织、人员和岗位结构，以较低的投入极大地提高城市管理效率。
紧接着，东城区建立了一套科学完善的监督评价体系，对城市管理的各方面进行综合考核评价，作为政府考核业绩的重要内容之一。
此外，东城区还在网格化城市模式中整合数字城市技术应用，以信息流调控人流、物流，实现了城市管理的信息化、人性化、法制化和透明化。
在网格化的管理模式下，较大提高了城市管理效率和管理水平，有效解决了城市管理中“政府失灵”问题，六年多来共立案处理各类城市管理问题707247件，结案700740件，结案率为99.08%;平均每月处置问题12000件。
无疑，这对促进社会和谐起到良好作用。截至2011年6月30日,监督中心已接受社会公众电话举报问题14330件，立案5543件，已经结案5304件，结案率为95.69%。
还值得一提的是，东城区在实践中不断总结摸索，编制了数字化城市管理新模式六个国家行业标准，并由建设部批准颁布在全国51个城市进行试点。目前，包括四个直辖市、大部分的省会城市等近百个城市都全面引进并实施了网格化城市管理模式。
“网格化”下的服务创新
2010年，东城区被确定为社会服务管理创新综合试点区。随即，区委、区政府成立由书记、区长任组长的东城区网格化社会服务管理领导小组，在认真总结实践经验的基础上，提出“精细化管理、人性化服务、规范化运行、信息化支撑”的网格化社会服务管理指导思路，遵循标准化、集约化、协同化、服务化、可视化五大指导原则，研发设计了支撑新的社会服务管理模式的信息化系统。
一种新型的社会服务管理信息化支撑体系。东城区通过建立一个天上有云（云计算中心）、地上有格（社会管理网格）、中间有网（互联网）的新型社会服务管理信息化支撑体系，承载了东城区新的社会服务管理模式，即纵向到底、横向到边的“四级管理、三级平台”的管理模式（区级综合指挥中心、街道分中心、社区工作站三级信息化支撑平台，实现区、街道、社区和网格四级用户基于平台开展网格化服务管理工作）。
在“四级管理、三级平台”体系下，东城区网格化社会服务管理工作主要是围绕社会管理、社会服务和社会参与三条主线开展。网格化社会管理主要包括网格化基础数据的采集和日常化更新、社会事件管理、社情民意了解分析等。网格化社会服务主要包括商业便民服务、社区为老服务、就业服务、居民办事服务等。网格化社会参与主要是通过居民议事大厅、民情博客、互动微博等技术手段，建立政府和社会公众间的信息沟通渠道，通过渠道发现问题并及时处置，实现社会公众可以直接参与到社会管理工作。
一套社会服务管理网格的划分方法。在城管网格的基础上，结合社会管理特性，东城区将全区17个街道205个社区，划分了589个社会管理网格，创新设计了静态码+动态码的编码规范。建立起相互关联的7大类、32小类、170项信息，2043项指标项的基础数据库群，通过与地理信息系统的无缝衔接，实现了“人进户，户进房，房进网格，网格进图”，创新了精细化服务管理模式。
一个社会服务管理的标准化体系。信息化建设要坚持标准先行。东城区先后建立了基础数据标准、业务流程标准、事项办理标准，“三级平台、四级管理”工作规范，以及六步闭环事件处理规范，构建了社会服务管理的标准化体系，为指导信息化建设和服务工作、健全服务体系提供了有力支持。
提出六步闭环业务协同法。根据网格化社会事件管理特点，东城区将社会管理工作划分为5大类、71项中类、167项业务事项、188项事项流程。事件涉及5家牵头单位，29家相关委办局。为实现34个机构、188项事件流程的协同，在调研分析的基础上，提出了社会事件“发现上报—指挥派遣—处置反馈—任务核查—评价考核—结单归档”的六步闭环业务协同法。利用信息技术，将工作流程数字化，依托信息系统，动态调度分配流程任务，跟踪流程执行情况，实现跨部门、多流程的业务高效协同。
建立社会服务管理数据云服务平台。东城区整理分析了全区常住人口、流动人口、境外人员、重点监控等基础数据。充分利用现有资源，挖掘数据关系，建成了相互关联的人、地、物、组织、房屋、地下空间基础数据库的建设，整合了全区基础数据。从总体上看，已初步建立起了支撑东城区网格化社会服务管理的数据云服务平台。
创建云-网-格相连的社会服务管理信息化支撑体系。根据网格化社会服务管理创新业务模式，东城区构建了5大数据库群、6大技术平台的云中心总体框架，对全区人、地、事、物、情、组织、房屋等各类信息进行集中、集约管理。街道、社区、网格和职能部门通过互联网、移动通信网，作为“云端”，接入云中心，基于云中心数据和服务，开展网格化社会服务管理业务，形成云-网-格相连的信息支撑体系。工作人员第一时间发现管辖网格内的社情民意，通过该体系，反映到社区、街道、区委、区政府。区、街道、社区实时监控各级的社会问题和事件处置情况，极大地提高信息收集和问题处理效率。
多年的探索实践，换来了实实在在的成效。
首先，覆盖全区的网格基础地理平台初步建成。东城区现已建成覆盖全区的2.5维地图服务体系，并完成同已有二维地图平台的有机集成，为网格化社会服务管理建立了基础地理平台。
二是动态更新的基础信息资源体系基本建立。一个相互关联的人、地、物、组织、房屋、地下空间基础数据库，整合了120多万条基础数据，其中常驻人口953,998条、流动人口220,444条,境外散居人口8,108条、地21,881条，物信息3,925条、组织信息31,469条。并且，实现了人-户信息的100%关联、人-房信息的80%关联。总体上看，初步建立起了支撑东城区网格化社会服务管理的基础信息资源体系。同时，还完成了网格化社会服务管理基础数据的动态更新系统建设，为基础数据更新的日常化、业务化夯实了基础。
三是实时全面的网格民情采集体系全面建立，采集工作已常态化运行。基于网格化社会服务管理平台，全区589个网格助理员平均每天采集民情日志信息4000多条，社会事件600多条，平均每个网格每天采集民情日志约6条，社会事件约1.5条。民情日志和社会事件的快速采集，提高了各级部门对社会问题的发现能力和处理时效。同时，通过手机和平板移动报送终端的试点应用，4个试点街道的23个试点用户实现了社会事件和民情日志报送的近实时化，进一步提升了信息采集的时效性。
四是高效规范的事件协同处理流程已经成型。在认真梳理了流动人口、矛盾调解、矫正帮教、综合执法、治安防控等五大类188项事件的流程后，创新提出了六步闭环事件处理流程体系，完成了基于工作流的闭环事件处理流程开发，通过数字工作流，固化了工作流程，实现了跨部门协同，为推动建立社会事件快速发现、协同处理、科学评价流程体系提供有力保障。
五是初步构建数据云服务中心，云服务优势逐步显现。形成了问题接报-任务分配-问题处置-结果上报的响应机制，中心自系统V1.0版本上线以来，共接听来电890个，日均19.3个，反映问题共6大类，602个。中心针对各类情况，充分发挥了协调机制。在工作中不断摸索，形成了中心数据资源的云管理和对各街道、委办局的云端资源服务模式。
网格化管理模式的延伸
近年来，东城区的重点信息化工程，如蓝天工程、社区卫生工程和社会救助工程等，不断拓展网格化管理模式的应用范畴，在教育、卫生、民政等领域取得良好的应用成果。
教育领域的“学区化管理”和“蓝天工程”
运用网格划分方法对东城区教育资源实施学区化管理，将全区划分为5个学区，把分散在不同学校的师资力量、教学设施、课程等资源在学区内进行整合，建立资源共享机制，促进了全区教育均衡发展。通过实施蓝天工程，整合了包括博物馆、文体活动场所等在内的560多家资源单位、300多个活动场所、100多个课程资源基地，借助信息化手段进行联通聚集，全区中小学生通过课外活动卡即可到这些场所开展课外活动，使课堂教学向社会教育实践延伸；建设青少年课外活动门户网站和多个数据库，建立了科学评价体系，定期对学生课外活动、学校组织管理水平做出等级评定，适时对资源单位服务提出改进建议。这两项工程实施以后取得了良好社会反响，双双获得中国教育学会第18届年会一等奖，蓝天工程还被中央文明办在全国范围内推广。
卫生领域的社区卫生服务改革助推
2006年，东城区将网格化管理思想和手段率先应用到卫生领域，主要内容包括：应用网格化管理方法，在全区建设45个社区卫生服务站、81个全科医生工作室，实现均衡布局、精细管理；开展居民住房、人口和健康状况普查，摸清服务对象基本情况；建设社区卫生服务信息平台，建成包括全科医生业务管理、社区卫生服务站业务管理等10个应用系统。2008年又建立了远程视频诊疗系统，进一步方便了群众就医。同时，大力加强标准化建设，形成了用药范围标准、服务标准等16个标准，确保了规范化运行。社区卫生服务新模式运行四年多来，受到了各级领导、专家和社区居民的普遍好评。行政区划调整以后，社区卫生服务信息平台正在积极向南片扩展延伸，力求尽早实现新东城区5个社区卫生服务中心和56个社区卫生服务站全覆盖。
民生领域的数字化社会救助体系
2006年底，基于网格化管理思想通过建立社会救助信息平台，促进救助资源整合和信息共享，建成了北京市首个区级数字化社会救助体系，使16类2万余名困难群众得到了更加及时有效的救助保障。该体系主要特点是：全面梳理涉及16个部门、10个街道的79个救助项目，实现救助管理一体化；明确各救助项目主体、对象、程序等方面标准，实现救助行为规范化；对救助资源细化分类，确定救助资源与救助需求间的点对点匹配，实现资源配置智能化；明确了各项定性、定量评价指标，实现监督评价科学化。

东城区经过几年的应用实践，已经将精细化的管理思路蕴含在方方面面工作之中。作为创始者，东城区已经将网格化工作模式打造成本区城市管理工作的品牌，成为了全市城市和社会服务管理工作的亮点，也为全国各地区城市和社会管理工作提供了示范。

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