实施“证照分离”改革是推进简政放权、放管结合、优化服务的重要探索，也是商事制度改革的重要内容。2015年12月22日，国务院批复同意在上海浦东新区率先开展“证照分离”改革试点，希望浦东在自贸试验区建设的背景下大胆改、大胆试，积极探索政府管理体制机制创新，努力实现“放得更活、管得更好、服务得更优”的目标。

近期，区委办第三期青年干部能力特训营就“证照分离”改革中51个涉及区级事权的事项进展进行了跟踪调研，实地走访听取区审改办和15家相关委办局的意见，广泛了解服务对象、企业、市民的感受，学习研究福建、广东等地商事制度改革的情况。

“证照分离”改革试点实施总体情况

根据国务院的批复，2016年4月1日起浦东新区开展“证照分离”改革试点，共涉及116个事项，其中国家级和市级实施项目65个；浦东新区实施项目51个，涉及15个部门。自改革实施以来，51个区级事权的事项已全部落地，截至7月底，咨询量达到3.4万余人次，受理量1.5万余件。在改革过程中，新区有关部门齐心协力、加快推进、攻坚克难、积极作为，展现了浦东作为“排头兵中的排头兵、先行者中的先行者”的精神和劲头。

步调一致，落实有力。改革任务下达后，区委、区政府高度重视，区审改办牵头研究制定了《浦东新区关于开展“证照分离”改革试点的推进方案》，细化明确工作目标、任务分工和时间节点；15家委办局针对五类改革具体要求，逐一形成改革方案，调整优化各项办理流程、操作细则和格式文书近百件，并同步制定每个事项的事中事后监管方案，确保改革自4月1日起顺利实施。

上下联动，左右协同。各部门主动对接上级部门，尤其在事中事后监管方案制定、市级部门新下放事项审批、新生事物的审批与监管、改革后出现的新情况新问题等方面，及时听取上级部门的意见和建议。同时，各部门主动跨前、积极会商，比如“中外合作经营性职业技能培训机构设立审批”事项，区人保局、区商务委、区市场监管局多次专题研究，梳理衔接流程、工作机制和注意事项，明确各方分工和职责。

敢闯敢试，创新方法。为适应改革的新要求，各部门积极调整转变工作理念和方式方法。区级层面，推进行政审批事项集中办理，相关委办局内部设立行政审批处，对审批业务进行集中管理，同时各部门许可服务窗口向区行政服务中心集中；推进网上政务大厅、综合监管平台、公共信用信息服务平台建设，为改革提供信息化支撑。部门层面，主动探索符合工作实际的方式方法，比如区市场监管局推行“双告知”、全项彻查制度，区文广局开展分类、信用监管制度，区卫计委制定投资指引清单、加强事前指导，区安监局引入第三方开展现场核查等。

主动思考，积累经验。在改革实施过程中，各部门边推进、边研究、边改进，及时发现问题，提出优化方案；及时总结做法，形成典型案例，力争为改革提供可复制、可推广的经验。比如，区审改办针对部门协同不够、信息共享不充分、职责边界不清晰等问题，建立了一套“微制度”，从机制上打好“补丁”；各相关部门注意收集和研究改革中遇到的具体问题，积极思考法律、监管、权责等方面更深层次的问题，同时在区审改办牵头指导下，研究推进改革试点向新区441项行政审批事项扩展等工作。

“证照分离”改革试点需关注的问题

由于“证照分离”改革试点实施时间还比较短，调研组在走访中也了解到一些问题、难点和困惑，主要有三类：一是不配套，即现有的法规、政策、工作机制等不配套，改革的“生态环境”仍需完善；二是不衔接，即上下、左右之间的协调联动有待进一步畅通路径，监管合力仍需加强；三是不适应，即市场主体自律机制还不健全，有些政府部门“老办法不管用、新办法不会用”等，这些问题都需要在实践中不断调整完善。具体有以下五个方面：

市场感受度“冷热不均”。

市场主体和群众的感受度是衡量改革成败的重要标准。调研组在走访中，特别注意听取和收集这方面的情况。

一是市场需求反响不一。从改革后的受理量和咨询量看，有的事项热度很高，比如，截至2016年7月底，食品经营许可受理量9700件、咨询量2.3万人次，加工贸易合同审批受理量1400件、咨询量3000人次，公共场所卫生许可受理量2200件、咨询量4000人次，危化品经营许可证核发受理量300件、咨询量1100人次，开办药品零售企业审批受理量280件、咨询量800人次，第三类医疗器械经营许可受理量300件、咨询量900人次，反映出市场需求较为强烈、市场主体非常活跃。有的事项则问津者寥寥，受理量和咨询量仅为个位数，比如印刷业经营者兼包装装潢和其他印刷品印刷经营活动审批、设立旧机动车鉴定评估机构审批、设立典当行及分支机构审核、道路运输站（场）经营许可、典当业特种行业许可证核发、保安服务许可证核发等，受理量和咨询量均为零。市场反映平淡的原因主要是：有的行业前景不佳、市场萎缩，比如典当；有的虽列入改革，但额度受控，比如拍卖业务许可；有的看似放开，但还有限制条件，比如50平方米以下小型餐饮经营许可，从事城市生活垃圾经营性清扫、收集、运输、处理服务审批等，有一些咨询量，但成功办理的较少。

二是期待改革能进一步深化。许多市场主体反映，这次改革的确让大家感受到一些明显变化，特别是取消审批、审批改备案和告知承诺三类改革，使办事流程大大缩短，给市场带来了不小惊喜。但同时也希望改革能进一步深化，因为“理论与实际之间仍有一定差距”。有的企业看似符合这次改革试点的条件，但实际办理中，在办照环节就“问题频出”。“证的环节改革了，但照的环节没有解决，没有想象中那么顺畅”，企业建议，希望政府部门针对实际操作中的痛点、难点再研究、再攻坚，使改革红利能完全释放。

三是事前指导需求较大。市场主体反映，从“先照后证”到“证照分离”，改变了“先证后照”时期大家办证前“乱冲乱撞、瞎折腾”的状态，尤其是“双告知”制度实施后，市场主体和办证部门之间的关系逐步透明化，但改革后很多企业希望办证部门能更多地主动跨前指导，特别是在与群众生产生活息息相关的卫生、餐饮、文化等行业领域，事前指导需求较大，有的还直接影响办证效率。

改革方式仍“留有余地”。

此次“证照分离”改革采取了五种改革方式，在与相关部门的座谈交流中大家普遍反映，取消审批、审批改备案和告知承诺三种改革方式，对原有的管理理念、管理方式、管理手段的触动较大，倒逼各部门重构审批和监管的工作流程。但同时也有部门直言，改革探索是积极的，但少数事项“放”得不够彻底，未真正达到“改革设计的初衷”。

一是操作上倾向于保守做法。这在“审批改备案”这一类改革方式中表现得较为明显。“审批改备案”的原意是市场主体将相关材料报送政府主管部门，不需要政府部门事前同意即可开展经营活动。但有的事项“不是想做就能做”，政府部门事实上还要出具所谓的“备案证明”。比如经营性棋牌室设立许可改备案后，考虑到完全放开市场可能有一定风险，所以市场主体来申请后，审批部门仍然要先实地察看，符合条件后再出具证明，市场主体才可进行相关经营。参与改革的同志们也比较“纠结”，一方面觉得改革有点“换汤不换药”，另一方面又希望改革能够稳妥推进。

二是看似放开实则有“限制条件”。比如，50平方米以下小型餐饮经营许可改备案后，如何定义“小型餐饮”以及是否取消环评等问题，让相关部门感到十分棘手，争议很大。这项改革的初衷是为了解决大量无证小型餐饮获得许可的问题，但根据市食药监局的解读，“小型餐饮”最终被限定在馄饨店、馒头店、饮料店三类，同时还要满足“不产生油烟”的条件，这就使受惠面大大缩小。又如，从事城市生活垃圾经营性清扫、收集、运输、处理服务审批改告知承诺后，要求市场主体在承诺时必须提交与政府部门签订的从事相关业务的协议，这对一般市场主体而言门槛比较高。此外，有部门反映，新建、改建、扩建生产、储存危险化学品建设项目安全条件审查，从严格意义上讲不应列入“证照分离”改革，因为该事项不涉及许可证，政府部门只出具批复文件。

加强事中事后监管和部门协同联动“担忧较多”。

“证照分离”改革、事中事后监管、部门协同联动，对应了“放”、“管”和“如何管”三大问题。目前，放的环节五种改革方式相对明确，但由于试点时间比较短，与之配套的事中事后监管和部门协同联动方面，很多部门反映还不适应，关系比较复杂、问题比较集中。

一是事中事后监管责任还不明晰。改革文件中明确写到“谁审批、谁监管”“谁主管、谁监管”以及“属地监管”，看似监管责任已明确，到具体落实时要说得清、道得明、理得顺并不容易。比如“谁审批、谁监管”，一个部门审批的事项，其监管却涉及多个部门，是“1对N”的关系，像危险化学品生产企业安全生产许可由安监部门审批，但在监管时安监部门只能监管一部分，运输归建交委管，废弃物归环保局管，该如何明确非审批部门在监管中的责任？又如“谁主管、谁监管”，过去大家对主管部门在整个监管体系中应承担怎样的责任关注不够，还停留在做做行业规划、搞搞行业宣传，一说到监管，那都是执法部门的事。再如“属地监管”，此次改革更多的事项是由国家和市有关部门实施，审批权、主管权都不在新区，但新区却有属地监管责任，如何划分与审批、主管部门的监管责任界线还比较模糊。

二是主管部门监管责任要进一步强化。很多主管部门反映，监管力量不足或根本就没有监管队伍，因此“有人就去监管、无人就不监管”的现象比较普遍。有部门认为，这种观念必须要转变，监管不全是“有没有人”的问题，还有监管方式、手段创新的问题。监管是一个体系，靠人监管只是方式之一，还有社会共治、企业自律、协同监管等多种方式，这些在事中事后监管中要发挥更突出的作用。如何调动社会力量参与监管、运用信息化手段参与监管，这些方面的探索才刚刚起步，面临不少困难和问题。有的部门也反映，现在综合监管部门承担的职能太多，“什么都往里装”，监管队伍已是超负荷运转，也需要在合理配置监管力量和资源的同时，创新监管方式和手段。

三是有些监管方案还仅仅是“纸上谈兵”，管不管用需要实践检验。许多部门谈到，“监管方案有了，不代表我们就能监管好”，目前逐项制定的事中事后监管方案还只是停留在文字上，刚刚完成了“第一步”，没有经过实践论证，可行性上值得商榷。针对一些新生事物以及新下放事项的管理，比如中外合作经营性职业技能培训机构设立、微生物菌剂环境安全许可、消毒产品生产企业卫生许可等，有关部门还处于“摸着石头过河”“边学边做”中，监管办法靠不靠谱也待检验。

四是协同监管机制还需完善。以联合惩戒为例，有部门提出，制定联合惩戒清单基本靠一个牵头部门“单相思”，“绞尽脑汁地想这个单位可以做什么、那个单位可以做什么”，但事实上其他部门究竟能不能做并不清楚，而且相关单位间如何建立这种联合，缺乏有效机制和渠道，需要“顶层设计”。一些部门也反映，管理与执法分离后，信息不通、衔接不畅、扯皮推诿等问题或多或少存在。

信息共享与平台建设“呼声迫切”。

打破信息“蜂窝煤”状态，以信息化手段支撑事中事后监管，已经成为全区上下的共识。在调研中，各部门不约而同地谈到对信息化建设的急切期盼，对正在建设的网上政务大厅、综合监管平台、公共信用信息服务平台都表示“看好”。

一是拓展信息共享的广度和深度。三大平台的建设让管理部门也“尝到了甜头”，随着改革的深入，不少部门正在思考如何将部门现有的信息平台与三大平台进行整合。安监部门反映，现在用的就有9个业务系统，其中仅1个系统是区级系统，其它都是国家局和市局系统，“想要共享真的好难”，但不共享效率又大打折扣；市场监管部门反映，多顶“大盖帽”虽然合而为一了，但内部信息壁垒没有被真正打破，导致基层综合监管“貌合神离”。各部门对打通办照与办证部门、办证办照与监管部门、监管部门之间、市区部门之间的信息，都很有期待。

二是“双告知”平台功能需进一步优化。有的部门反映，平台推送的信息不准确、不全面，比如根据办照部门推送的信息，办证部门在跨前服务时找不到人或找不到地址，反而浪费了时间，降低了服务效率。有的部门反映，现在纳入“双告知”平台的主要是涉及后置审批的部门，有的部门虽不涉及后置审批但属于监管部门，也应及时得到信息推送。有的部门反映，推送信息接收情况不够及时。截至2016年7月底，“双告知”抄告事项信息共13608条，未接收信息2079条。原因主要有两方面：一是一些事项不属于区级职权范围，但市工商局为了全面推送信息，把能在区里找到对应部门的事项信息都进行了推送，导致部门“收也不好、不收也不好”；二是一些部门主动运用这些信息的意识还不够。

改革配套“亟需完善”。

无论是改革倾向保守，还是协同联动未尽人意，根源都来自一个深层次的问题，即“责任由谁来担”的问题。许多部门都谈到，在改革过程中，敢闯敢试、勇于担当固然重要，但改革有风险，一线改革者希望能有更完善的法律法规、制度机制等配套作保障，让大家真正“放开手脚搞改革”。

一是法律支撑不完善。有的部门反映，“证照分离”改革之初，国务院调整暂停了部分法律法规在浦东实施，但涉及市级下放事权，许多部门规章没有调整，导致部门的操作没有法律保障；有的部门反映，对于一些新生事物法律上还存在空白，比如伴随着迪士尼乐园开园，周边各类民宿蓬勃发展，但现有法律法规对民宿业的规范管理存在“盲区”，特别是对民宿消防安全要求不明确，有关部门只能“自下而上”探索一些管理办法，“要承担一定风险”；有的部门反映，实施事中事后监管，实行联合惩戒都要以法律法规为依据，现在很多措施办法都还只是改革文件，无法执行或执行得不好，制约力不强。

二是改革链条不衔接。有的“前面改革后面不改革”，比如危险化学品建设项目安全条件审查（属改革事项），后面还有危险化学品建设项目安全设施设计审查（未列入改革），对于同一个建设项目，这两项审查都是必须的，割裂地将其中一环列入改革，不符合实际。有的“前面放松后面紧收”，比如户外广告管理原来由市场监管（对内容）、规划（对场地）、环保（对市容）三个部门审批，改革后市场监管局对广告内容的审批已全面取消，但在规划、环保环节的审批中仍然要审核设计图纸，对市场主体而言，广告内容实际还是没有完全放开。

“证照分离”改革试点相关思考和建议

如果把政府比作“高速公路的管理者”，把企业比作“在高速公路上行使的车辆”，那么“证照分离”改革就是通过五种方式，“为高速公路拆掉一些关卡，张贴一些告示，拓宽一些老路，铺设一些新路，还给一些危险道路加装了检查站，好让企业能够更快更安全地到达之前无法到达的地方”。

当前，新区正在积极研究将“证照分离”改革试点的经验推广至全部441个审批事项，实现审批事项全覆盖，努力为全市乃至全国推广提供有益借鉴。

调研组建议：

以市场需求为导向，边改革边调整。一是微调，比如对实践中反映出来的市场需求并不大、反响也平平的一些事项作调整，切实将能够让更广大群体受益的事项纳入改革；对一些审批改备案但实际操作中仍有顾虑的事项，可否调整改革方式，改为审批改告知承诺。二是聚焦，对下一步441项审批事项的改革，要吸取161项改革试点的经验，不能再平均使力，而要重点聚焦，从市场需求最热的方面去聚焦，研究改革方式和事中事后监管办法。三是协同，对改革链条中“有的改有的不改”“前松后紧”“管的理念和手段跟不上”等现象，要在下一步深化改革中进行调整，进一步增强“放”的协同性和“管”的有效性。

在探索“证”的改革同时，继续深化“照”的改革。当前，新区存在着大量无证照经营户，许多微商、微店、网店等新生事物也是以无证照状态存在着，游离于监管视线之外，其中相当一部分打着“家常”“民间”等旗号从事着食品生产经营活动，一旦引发安全事故，政府部门将非常被动。建议深化“照”的改革，让营业执照真正成为经营主体的“身份证”，从源头上将每个经营者都纳入监管体系。比如，借鉴深圳等地营业执照改革的做法，使企业登记注册从“审批许可”向“核准登记”转变；简化办照手续，推进企业准入“单一窗口”建设，实现企业核名、电子营业执照申领、核销等全流程网上办理；进一步放宽经营场所场地条件限制，让经营场所不再成为办理证照的“难关”，最大限度降低办理证照成本，进一步优化浦东营商环境。

以改革倒逼事中事后监管方式创新。市场准入和行政审批的实质是事前监管，与事中、事后监管环环相扣，形成监管闭合。随着“证照分离”改革的实施，企业总量快速增长，但良莠不齐、鱼龙混杂现象也更加突出，这就对事中事后监管提出更高要求。我们理解，事中监管是对企业经营活动全流程全覆盖全掌握，事后监管是对企业经营活动所产生的后果作出及时应对。建议在制定具体监管方案时，要就事中、事后监管分别作出考虑；对已经制定好的逐项的事中事后监管方案及协同监管机制等，要进一步深化细化，使其更具可操作性，并放在实践中不断检验和完善；对可能存在风险点的事项，做好评估和研判，制定风险防范和应急预案；推广市场监管部门“一次出动综合检查多个领域项目”的做法，将专业监管和综合监管高效结合，提高监管效率。

强化企业责任和公众参与意识。外部的监管措施再完善，也无法取代企业内在的自觉自律，企业始终是自身守法经营的第一责任人。“证照分离”改革后，市场主体和政府部门之间的关系逐步透明化，监管部门要及时转变观念，从“谁审批、谁监管”转变为“不审批、也监管”“谁主管、谁监管”；不再做企业的“牵引车”，而是遵循市场规律，保障企业合法经营权和自由选择权，按照公开透明的既定规则对企业进行监管，并对企业做好主动跨前的指导服务。同时，可以学习借鉴厦门市曾厝垵文创村建立文创会（商家联合会）、业主协会和社区公共议事理事会等开展自治共管的经验，更好地引导行业自律和群众自治；拓展“浦东e家园”平台功能，比如通过群众“随手拍”对取消审批的户外广告进行监管，进一步拓宽公众参与事中事后监管的渠道。

证照分离中的问题和思考