江苏省残疾人托养机构之现状

残疾人托养服务，始于 2007 年《中国残疾人联合会关于印发全国智力和精神 残疾人托养服务工作会议精神主要文件的通知》 （ 残联发［2007.3.31 号）文件，是 由各地残联组织建立托养机构，并针对智力残疾人和病情较为稳定的精神残疾人、 生活不能自理或自理困难的重度肢体残疾人进行集中托养的服务。其中包括为这类 残疾人提供日间照料、寄宿安养、庇护工场、职业康复与教育、娱乐等服务。残疾 人托养服务属于社会救助和社会福利性的工作，不以赢利为目的。残疾人托养服务 机构具有独立法人资格，即有事业单位的编办批复或民政发放的“民非企”登记 证。

江苏省的残疾人托养机构托养的对象是指 16,60 周岁智力残疾人、病情较为稳 定的精神残疾人、生活不能自理或自理困难的重度肢体残疾人。江苏省目前有 479.3 万残疾人，其中智力。精神和重度肢体残疾人占了较大比重。本文以“江苏 省残疾人托养机构现状”为调查主题，通过问卷、访谈和查阅分析资料，对江苏省 不同地区、性质、形式的省级示范残疾人托养机构进行了一系列的综合实地调查。

机构性质

在被调查的省级示范残疾人托养机构中，有 70, 的托养机构为“民办非盈利” 性质的，占了较大的比例，而公办的托养机构占到了整体的 22, ，民办的托养机构 则占到了 8, 。仅从地域角度来看，我们发现苏南、苏中和苏北地区存在着较为显 著的差异。苏南地区由于经济较为发达，政府对机构的支持力度也比较大，服务机 构大多为公办，残疾人托养费也基本由政府出资。苏中地区托养机构年限相对比较 久一点的托养机构多为民办，而在近年来创办的机构则以公办为主，这表明苏中地 区的托养机构民间起步较早，政府在其发展的过程中给予了这些机构很大的支持与 帮助，从而最终形成了政府主导、民间积极参与的格局。而苏北地区的残疾人托养 机构大部分年限较短、起步较晚，多为公办机构。这一方面与苏北地区的经济发展 较为迟缓，另一方面与江苏省残疾人联合会对苏北地区政策的倾斜和积极帮扶具有 很大的关联。

托养形式

托养形式主要有寄宿、日间照料、庇护性工厂，其中日间照料的占到了 52%。这

也是江苏省目前主要的残疾人托养形式 ;34, 的托养机构选择了庇护性工厂的托养形 式; 也有 14, 的机构采用寄宿的形式。事实上，有 35,的托养机构并不是采用单一的 托养形式，而是采用混合方式，比如南京市的爱德慈佑院、秣陵残疾人托养服务中 心，六台区残疾人安养庇护所和河城残疾人托养服务中心都采用了日间照料和寄宿 两种托养形式，苏州市长桥善爱之家则结合寄宿托养和庇护性就业安置两种形式 ; 还有三种形式都具备的，如淮安市清河区残疾人托养中心就集寄宿、日间照料、庇 护性就业这三种形式为一体。

管理模式

目前我国残疾人托养机构的管理模式主要有 : 福利型，即以政府供养为主，财 政的依赖很大 ; 市场型，即完全市场化运作，股份制经营 ; 福利兼顾市场型，包括残 联独立运作、购买服务和合作经营。

我们调查的机构中，福利型占到了总数的 22, ，福利兼顾市场型占到了机构总 数的

78, 。这一比例恰好与江苏省残疾人托养机构的性质相吻合。在福利兼顾市场 型的管理模式中，以残联独立运作和买单服务两种管理模式为主，不同的管理模式 事实上是基于不同的管理理念。比如在无锡北塘区的一家工疗站站长表示，在管理 上他们注重建立残疾人服务机构与街道居委会的合作关系，通过街道居委会的辐 射，服务站的工作范围更加广大。同样，苏州市观前街善爱之家也是秉持这一理 念，他们将托养工作与街道相结合，掌握更多的住户信息，辐射范围和影响力很 好。同时将居家托养式采用服务外包，将资金交给相关服务公司，由住户直接和服 务公司直接联系。

工作人员构成与他们的福利待遇

从学历角度来看，这支为残疾人服务的队伍中，具备高中学历的比例是最高， 其次是大专学历，再次是初中及以下学历，最后是本科学历。

在进一步分析这支队伍的地缘结构时，我们发现苏南、苏中、苏北之间的差异 较为显著。比如在苏南地区，大专学历的人数所占比例最好，达到 34.6, ，年龄结 构方面也比较年轻， 30至40岁所占比例最高，为 31.1, 。这支队伍趋于年轻，具 有较高的学历水平。而在苏中，工作人员构成比例呈现出两头分化的现象，初中学 历和本科学历人数比例分别占到了 35.1, 和 30.4, ，年龄 50 岁以上的工作人员占了 人员总数的一半。这样的一个构成恰好印证了苏中地区的托养机构受到政府和民间 力量的重视和支持，在我们走访的托养机构中，几乎每个托养中心都会有一些专业 的退休政府官员、教授、医生在托养机构发挥余热，为残疾人服务。当然这从实际 上来讲，并不能表明托养机构工作人员的总体学历水平提高了，但是从现实角度考 虑，不失为一个提高残疾人服务水平的权宜之计。苏北地区，工作人员年龄集中在 40至 55周岁，初中学历的人数比例达到绝大多数，队伍具有较大的调整空间。

残疾人托养机构工作人员的收入，有 46, 的工作人员年薪在一万元以下，苏北 地区工作人员年薪基本如此，苏中部分地区也占了一定的比例 ;47, 的工作人员年薪 在 1 万至 2 万，这一群体主要集中在苏中和苏南地区 ; 只有极少数管理人员的年薪 在 2 至 3 万元之间，整个调查中只有一位民办托养机构的管理者年薪达到 4 万元。 工作人员的工资待遇普遍不高，在当地工资水平处于中低等。

在访谈中，有些年轻员工表示如果不是因为热爱这份职业，很难长久坚持，毕 竟待遇较低，工作强度和压力也很大，难以留人。事实上，较低的工资水平是很难 吸引专业人才从事这一行业的，待遇偏低制约了残疾人托养队伍的建设与发展。

工作人员招聘途径

在问及关于“江苏省残疾人托养机构工作人员的招聘途径”时，我们设置了五 个选项，按照选择百分比的高低依次为 : 员工推荐、主动求职、人才交流、大专院 校、网络。员工推荐是目前残疾人托养机构招聘人员的主要途径，而在推荐的人群 中 36 至 45 周岁的女性比例较高。其次，主动求职者占到了 30, ，大多数主动求职 者都是因为热爱这份工作，愿意为残疾人服务，因而这一部分人往往也是工作最持 久的人群。而用人单位主动从大专院校招聘的仅占到了 10, ，在随后的访谈中，我 们了解到其实大多数用人单位希望招收高职学历的学生，有专业技能最好。网络作 为一种新兴的招聘途径，目前仅仅是苏南部分地区的托养机构尝试着进行使用。

主要困难 当问及托养机构目前存在的主要困难时，我们设置了四个选项 : 资金不足、设 备不足、人才短缺和其他困难。有 16 家即 30, 的托养机构选择了资金不足和人才 短

缺这两个主要的困难，有 18, 的托养机构选择了设备不足即托养条件不完善， 还有 24, 的托养机构选择了其他困难。

民办公助的残疾人托养机构大多资金不足，因为其营运资金来自收取学生的费 用以及社会好心人的捐助，这些资金往往不够机构的支出开销。而若资金不足，则 会产生无法购买相关康复设备、无法聘请专业人才、无力开展托养活动等一系列的 困难。人才短缺，包括人员的数量不足和人员专业程度不高。一方面，是由于残疾 入托养机构的待遇普遍不高，服务对象又特殊，需要更多的爱心和耐心，愿意长时 间从事这份工作的老师不多，男老师更是短缺，多家机构出现教师流失的现象 ; 另

一方面，由于培养专门为残疾人服务人员的院校较少，托养机构和学校也还没有真 正建立起一种沟通体制，不容易招聘到合适人才。设备不足，在苏北地区的部分托

养机构较为突出。一方面是由于资金不足无法购置足够的康复医疗设备 ; 另一方

面，由于缺乏专业的人员来操作维护，专业设备无法发挥功能，使用率较低。

在后续的访谈中，我们了解到目前托养机构还存在其他一些困难，如一些相关 的政策落实不到位、托养活动开展的场地不足、残疾人家庭不理解甚至不配合开展 相关的托养活动。由于托养人员家人观念差异比较大、各自条件不一，对残疾人态 度也不同，有的认为是包袱，丢给托养机构不管不顾 ; 有的期待能够康复，给予大 力的关爱与照顾 ; 更多的则不愿接受第三方的关注。此外，有些机构在办理残疾人 就业安置方面也遇到了一些困难。有些机构试图与相关工厂合作进行一些简单的产 品制作，但工厂担心残疾人在产品制作的数量和质量上不能达到要求。如扬州邗江 区的一所托养机构，曾经与宾馆合作做过工疗站，制作一次性拖鞋，后来停止了， 原因是托养人员在质量与数量上达不到，全是工作人员在加工，完全失去了它原始 的目的与功效。

目前江苏省从基本满足托养残疾人的需求出发，初步建立起不同性质、不同规 模、不同形式的多种托养服务体系，但依然存在运营经费不足、专业人才短缺、沟 通平台欠缺等问题。在未来的发展中，我们需进一步转变观念，将残疾人公共服务 从社会救济的服务范畴转变为政府社会工作的责任范畴。进一步调整收费制度，完 善相关政策法规，建立稳定的经费保障机制。同时，进一步理顺服务管理体制，建 立一体化和特色化的服务形式，完善科学、高效的管理体制。此外，还需要建立通 畅和有效的沟通平台，包括建立与公众沟通的平台、托养机构之间沟通的平台、托 养机构与福利企业沟通的平台、托养机构与人才培养院校沟通的平台，从而最终进

步提升残疾人托养的服务水平。

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