依托“两法”，夯实“两基”，努力开创安全生产工作新局面

——安全生产示范乡镇建设探索与思考

一、正确把握新时期安全生产工作的特点

一直以来，安全基础差，企业安全责任落实差，安全意识淡薄等因素影响着安全生产工作的发展。但随着社会经济的迅速发展，人流、物流的增加，党和政府对安全生产工作的要求越来越高，安全生产工作也出现了一些新的特点，正确认识和把握这些特点，对于增强新形势下安全生产工作重要性的认识，加强安全管理，预防事故的发生有着重要的意义。

一是具有流动性。过去，安全生产监管总量较少，从业人员相对稳定。如今，随着经济的快速发展，个体私营企业迅速增长，物流、人流加速，营运业、船舶业网络体系纵深发展，安全监管面增大，不可预见因素增多，使安全监管可控性差，给安全安监管工作带来更大的难度。

二是有隐蔽性。随着市场在资源配置中主体作用的加强，安全监管对象增加，量大面宽，责任主体增多，大量被监管对象受利益驱动，舍不得投入，从而使安全工作具有较强的隐蔽性，监管难以到位。

三是具有突发性。在新形势下，安全工作按常规检查容易出现空档，而基层安全工作经常性监管工作难以做到，加之许多行业的安全事故本身就有不可预见性，从而使安全事故的发生具有很强的突发性，难以预防。因此，这就要求我们不断地了解和掌握安全动态，摸清其变化规律，增强工作实效，从而提高管理水平。

四是安全监管的公共力量不足。当前安全生产工作，按照“政府统一领导、部门依法监管、企业全面负责、群众广泛参与”的安全生产工作新格局，在认真落实政府部门的领导、监管和企业的主体责任下，要动员社会的力量来参与安全管理。但由于对行政执法主体和执法程序有明确规定，不具有安全行政执法责任的乡、村、社难以参与进来。社会的监管力量存在严重足，群众在安全监管工作中是消极的、被动的，没有发挥应有的作用，这使得基层安全管理出现大量的盲点、盲区，没有构建起有效的安全监管网络体系。

五是可控性差，证据难以固定。目前，因执法部门力量薄弱，难以深入到一线进行经常性检查，而乡、村两级在安全监管工作中，发现安全生产违法行为，仅有告知其履行法律义务，教育其遵守安全法律法规的权利，没有控制违法者的权利，加之地方保护及利益驱动，因此，造成证据难以固定，群众难以有效参与。

六是监督对象的主体意识和责任意识存在差距。目前，众多的监管对象安全法律知识淡薄，他不清楚自己肩上所担负的责任，工作麻痹大意，对家庭、社会的责任意识不强，需要加强法律意识、责任意识教育。同时，安全法规只规定了政府、企业的安全责任，对于以家庭为单位的经营单位对主体责任未做明确规定，而这些正是监管对象中最为庞大的群体。

七是打击力度不够，违法成本低、守法成本高。安全生产法规的进一步完善，造成依法按规从事生产的成本增高，而违规违法经营的成本低，加之对违规违法的打击力度不够，处罚不足，使一部分经营者产生了侥幸心理，违法生产。

八是国家对安全工作管理的要求更高，基层政府面临的压力更大。

基于以上情况，基层安全监管的压力更大了，这就急需我们更注重防控，关口前移；急需按责、权、利对等的原则，明确预防责任、执法主体的管理责任、强化安监部门的监管责任以及各级政府的领导责任，努力构建覆盖全面、覆盖全局、运转高效、成本较低的至下而上的安全管理网络。

二、立足基层、创新机制，开创安全工作新局面

（一）以“示范乡镇建设”为载体，规范基层安全管理

1、提高认识，加强领导

安全生产工作重在基层，关键在基础。抓“安全生产示范乡镇建设”正是落实“抓基层，打基础，严监管”的具体措施，也是贯彻落实《安全生产法》的具体体现，对于增强基层管理，加强安全基础，构建和谐社会具有重要意义。对此，县人民政府高度重视，成立了以分管领导任组长的建设领导小组，组织、协调解决示范建设中的重大问题，并召开现场工作会，把大家的思想和行政统一的国务院、省、市的安排部署上来，按照上级的要求，认真开展“安全生产示范乡镇”建设工作。2004年，市安委会将我县擂鼓镇、通口镇列为市级示范乡镇，同年底通过了市上的检查验收。从2005年开始，我县全面开始了县级安全生产示范乡镇建设工作。目前，共建成市级安全生产示范乡镇2个，县级示范乡镇11个，今年底，全县所有乡镇完成示范乡镇建设工作。

通过示范乡镇建设，促进了我县基层安全生产责任的落实，建立健全了工作制度，乡镇基础安全工作得到了切实的加强和改进，企业职工和群众的安全知识和防范意识有了很大提高，安全事故逐年下降，基层安全生产形势明显好转。安全生产示范乡镇的建设与推广，对于迅速提升我县安全生产基层管理水平推动安全生产健康顺利发展起了重要的促进作用。

2、统一部署，认真落实

（1）、统一规划、分布实施

我县属大山区县，各乡（镇）发展不均衡，条件参差不齐，为认真做示范乡镇建设工作，按照“先易后难、由近及远”的原则，综合平衡和考虑，以点带面、逐步推进，对示范乡镇建设进行了统一规划，分步实施，县安全办下文对20个乡（镇）分三年进行建设，明确各乡镇每一年的建设任务，确保建设工作按计划有序进行。

（2）、统一标准，严格要求

按照市安委会的要求，结合工作实际，我们对示范乡镇建设统一制订标准，并印制成册下发到乡镇、社区。

一是统一组织机构建设

在2003年，我县编委以[2003]11号文件，确定各乡镇成立安全生产监督管理机构，各乡（镇 ）设立安全生产委员会，并下设办公室；由乡（镇）长任安委会主任，分管副乡（镇 ）长为乡（镇 ）安全办主任（兼职安全人员），其他有关同志（专职安全人员）负责安全工作日常事务。在示范乡镇建设中，由乡安委会主任负总责，乡安全办主任具体抓，安全专职人员负责资料收集、整理及其他日常工作，村（居委会）落实1名安全生产工作联络员，并制定了“安全生产示范乡镇”建设实施方案，建立责任网络，层层签订目标管理责任书，明确各自职责。

二是统一规章制度建设

“没有规矩不成方圆”，为了强化乡镇安全监管职能、职责，规范安全管理行为。我们对乡镇安全工作的职责、制度、主要内容、台帐、监管网络等进行了统一规范、统一标准、统一种类、使其更加科学、合理和规范。要求各乡镇对本辖区内对道路交通、机动车船、煤矿、非煤矿山、危化品生产经营企业、烟花爆竹经营企业、建筑施工、民爆物品、学校、乡（镇）消防安全等基本情况摸清情况、弄清家底，建立台帐，随时掌握动向。具体有：10种制度、10项台帐、10项工作职责。

1）10项工作制度：

①安全生产委员会工作制度；

②安全生产例会制度；

③安全生产目标管理制度；

④安全生产宣传教育培训制度；

⑤安全生产监督检查制度；

⑥安全生产事故隐患排查管理制度；

⑦安全生产应急救援制度；

⑧安全生产警示告诫制度；

⑨安全生产事故统计报告和调查制度；

⑩安全生产事故行政责任追案制。

2）10种基本工作台帐

①安全生产会议：每月召开一次分析例会；

②安全生产检查台帐：五一等重大节日等综合检查；

③事故隐患的危险源管理台帐；

④安全生产宣传教育培训台帐；

⑤事故管理台帐；

⑥生产经营单位基本情况台帐；

⑦机动车辆、乡镇船舶台帐；

⑧特种设备台帐；

⑨车船驾驶人员台帐；

⑩特种作业人员台帐。

3）10项工作职责

①乡（镇）安全生产委员会工作职责；

②乡（镇）安全生产委员会办公室工作职责；

③乡（镇）党委书记工作安全生产职责；

④乡（镇）人大主席工作安全生产职责；

⑤乡（镇）长工作安全生产职责；

⑥乡（镇）分管领导安全生产职责；

⑦乡（镇）其他领导安全生产职责；

⑧乡（镇）安全办主任工作职责；

⑨乡（镇）安全员工作职责；

⑩村（居）委会安全生产工作职责。

三是统一乡（镇）安全生产管理网络图，并上墙

乡（镇）安全生产管理体系网络图

（体系图）

目前，各乡镇都建立了门类齐全、内容完善的规章制度和软件资料，确保了基层规范管理有“尺子”，抓安全工作有“路子”，避免了抓基层思路不清，夯基础无从下手的被动局面。

（3）、统一检查验收

按照示范乡镇建设规划，我们制订了“示范乡镇建设检查验收细则”，在平时抽查，重点督查、检查的基础上，年终再进行严格的检查验收，并将检查验收结果纳入年度综合目标考核范围严格考核，对验收不合格的，取消安全生产专项奖评奖资格，并按规定扣发年终综合目标奖。

（二）进一步强化县安全办（安监局）在安全监管中的主导责任和领导地位

在安全监管工作中，依据部门安全监管法律法规的规定，发挥县安监局综合协调作用，督促职能部门加强管理，督促其加强行业安全管理。

1、确立安全办在安全综合协调中的领导地位。安全办代表政府对安全工作实行综合、统筹、协调，是政府在安全工作方面的“喉舌”，安全管理工作就是安全办说了算，各部门、各单位必须服从安全办对安全工作的绝对领导。

2、强化安监局在安全工作中的主体责任。安监局作为安全工作的综合监管部门，在工作中，我们充分依靠《安全生产法》、《安全生产违法行为行政处罚办法》等安全监察法律法规，加强对安全违法行为的打击和处罚力度。

3、强化安监部门在行政责任追究中的建议权。我们制定“责任追究制”，出现事故责任的，在处罚期内不得提拔任用。

4、强化目标考核。我们制定了“目标考核制”，将安全生产工作纳入年终目标考核，逗硬考核奖惩。

（三）强化职能部门的安全管理责任

一是落实“一把手”负责制。强化“一把手”对本部门、本单位的安全生产工作责任，实行“一票否决”；

二是落实“一岗双责”制。

三是“例会制”。定期召开安全生产工作例会，分析安全生产形势，研究解决本部门、本行业安全生产工作中的重大问题；

四是实行部门联动机制。加强职能部门联动，对重大问题实行部门联动，集中解决。

三、突出重点，强化基础

1、突出重要时期、重点单位、重点路段的安全管理。在五一、十一、春节等重要时期，组织县安监、公安、交通、旅游等部门开展联合检查，统一制订值班方案，统一调度指挥，确保重点节假日安全生产。同时，我们对煤矿、重点非煤矿山企业、重点水电建设项目实行领导分片联系制度，定期不定期地进行督促检查。

2、突出关键环节。一是抓安全检查。在安全检查中，我们采取了突出集中整治、交叉检查、分线检查、联合执法的方式，扭住安全问题突出的行业、地区和部门，逐一开展地毯式清理。近年来，先后集中人员开展道路、水上、消防、危险化学品、建筑施工、公众聚集场所等数百次专项整治行动，尤其是在治理报废车、拼装车、火三轮载客等活动中，发动公安交警、运管、农机等部门联合行动，深入乡村道路、村社、院落和农户家中，做到了不留死角，不漏检漏查。

二是抓隐患整改。整治隐患一靠落实经费，二靠落实责任，三靠跟踪督办。在安全隐患整治过程中，我们始终坚持隐患定期排查制度，乡镇定期对企业、学校、单位、山林、道路、船只、农户院落进行检查；发现隐患后，坚持跟踪督促乡、村、社三级落实责任，发现一批，整改一批。三抓专项监察。根据我县实际，我们采取“集中人员、突出重点”的原则，定期非煤矿山、危险化学品、烟花爆竹、建筑施工、工矿商贸企业、民爆物品进行安全专项监察，解决了面宽、量大、人员少的矛盾，使生产经营单位和企业安全生产事故得到了有效控制。

三是抓安全宣传教育。在示范乡镇建设中，组织辖区企业认真开展三级教育培训；安监、交警、农机监理、运管等部门组织宣传队，深入乡镇、企业、学校举办安全知识讲座，努力提高广大人民群众的安全知识和防范意识。组织乡镇安全专兼职人员参加省市安全培训。

3、突出抓安全生产投入。近年，在示范乡镇建设中，政府加强了安全工作经费投入力度，从2005年起，政府每年投入财政资金30多万元，分批对乡镇场镇消防安全隐患进行整治，增加消防池、消防栓、灭火器等消防安全设施。对重大隐患、危桥险路等也加大了投入力度。

4、突出抓好安全专项整治。近年，我们组织开展了煤矿、非煤矿山、道路交通、烟花爆竹、危化品、学校等一系列安全专项整治。一是交通运输安全，狠抓源头管理，加强对车站、机动车辆、船舶的检查，加大对驾驶员的审查和处罚力度，强化车站安全责任，严格执行“例检例查”、签单制度。二是烟花爆竹安全，认真实施《烟花爆竹安全生产（经营）许可证条例》。严格烟花爆竹储存、运输、销售准入制度，统一规划，统一布点，统一制度和警示标志建设内容。三是消防安全。认真执行《消防法》并结合各乡镇实际制定消防安全实施意见，成立义务消防队，整改公共聚集场所消防安全隐患。四是非煤矿山安全。全面推进非煤矿山企业安全生产许可证制度，加强源头管理，加强制度建设、对人员进行培训，落实安全措施，严把准入关。目前，全县38个非煤矿山企业已全部完成安全生产许可证申办工作。同时组织国土、工商、公安、电力等部门和单位采取断电、停供炸药、捣毁生产加工设备等方式对非法采矿点取缔。对违法采矿人员移交司法机关处理。五是学校、特种设备、地质灾害等安全，加强平时“三结合、三为主”(综合检查与专业检查相结合，以专业检查为主，一般检查与重点检查相结合，以重点检查为主，明查与暗访相结合，以暗访为主)的安全生产监督检查。通过专项整治，规范了安全生产行为，一大批事故隐患得到治理，安全基础得到明显加强，安全生产状况大为改观。

四、创新机制，提高管理效率

一是创新基层监管网络体制。建立乡（镇）、要村（居委会）、社三级组织运行体系网络，运行“一区一室巡访百户”的工作模式，将村、社干部安全监督管理工作纳入务工报酬范围进行考核；

二是开展安全生产委托执法。委托重点乡镇开展安全生产委托执法工作，对安全生产进行日常监管。解决控制不到位，人力资源不足和监管覆盖面窄的问题。

三是推行企业标准化建设。在重点社区、学校、矿区、企业等地区进行安全生产标准化建设，统一要求，严格管理，促使企业、单位安全管理工作走向制度化、规范化的轨道。

四是实行部门联动机制。如交通方面，定期举行联系会议，派出所协管交通，集中部门力量，进行联合执法，打击交通安全违法行为。国土方面，进行“十长”会商，共同研究打击非法采矿。

五是建立激励奖惩机制。对县、乡安全管理实行岗位补贴，纳入财政预算，由县财政定额核拨到安全办，由县安全办根据考核、考勤情况发放。每年建立安全专项奖励基金10万元，以奖励在安全生产工作中成绩突出的单位和个人。

六是建立群众举报机制。政府每年设立举报基金，以奖励对安全生产违法行为进行举报的个人，并对举报人姓名保密，确保群众参与积极性。

七是以科技力量作支撑。对煤矿等重点井下企业安全了瓦斯远程监控系统。对有条件的非煤矿山企业推行机械化开采，降低安全生产风险和生产成本。

五、对安全工作的几点思考

（一）、安全生产监管责任、权利不对等，治理手段欠缺，建议增强安监部门管理地位，明细责、权、利。

（二）、执法技术和执法效率存在矛盾，建议全面推进委托执法，做到事事有人抓、有人管，并充实专业技术人员进入安监队伍。

（三）、安全监管存在软执法，建议安全监管逐步实现法制化。

近年来，通过乡镇和各部门的努力，我们在基层安全管理中虽然取得了一定的成绩，安全生产示范乡镇建设取得一定效果，有力地推动了我县安全生产工作的发展，但与各兄弟州县相比，还存在很大差距。通过这次交流，在今后的工作中，我们将进一步探索安全生产的新思路，落实新举措，谋取新成效，开创新局面，把各项工作做得更好。

最后，祝各位身体健康，工作愉快！也真心地邀请大家到北川羌族自治县来检查指导工作！我期待大家的光临！

谢谢大家

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