成都市人民政府关于印发《成都市旅游业“十二五”发展规划》的通知

【法规类别】旅游综合规定

【发文字号】成府发[2011]42号

【发布部门】成都市政府

【发布日期】2011.11.25

【实施日期】2011.11.25

【时效性】失效

【效力级别】XP10

【失效依据】成都市政府决定废止《成都市工程建设场地地震安全性评价管理规定》(市政府令第50号)等3件市政府规章和《成都市人民政府批转市公安局〈成都市出租汽车治安管理试行办法〉的通知》(成府发[1988]170号)等58件规范性文件的通知

成都市人民政府关于印发《成都市旅游业“ 十二五 ”发展规划》的通知

（成府发〔2011〕42号）

各区（市）县政府，市政府各部门，有关单位：

《成都市旅游业“十二五”发展规划》已经市政府第97次常务会议审议通过，现印发你们，请认真贯彻执行。

二○一一年十一月二十五日

成都市旅游业“ 十二五 ”发展规划

“十二五”时期是成都市旅游业转型升级的关键时期。加快旅游业发展，对于优化成都市产业结构、提升现代服务业发展水平、增强城市综合竞争力具有重要意义。本规划以《中华人民共和国国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》、《四川省国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》、《成都市国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》和《成渝经济区区域规划》为指导，以《中国旅游业“十二五”发展规划纲要》、《四川省“十二五”旅游业发展规划纲要》和《成都市服务业发展规划（2008-2012）》为重要编制依据，是成都市“十二五”时期的一项重要专项规划，是指导成都市旅游业发展的重要导向性文件，规划期为2011-2015年。

一、“十一五”回顾

“十一五”时期是成都市旅游业快速发展的阶段，全行业紧紧围绕市委、市政府提出的旅游带动发展战略，按照“十一五”规划目标和发展战略，以科学发展观和创新思维统领旅游发展全局，建设旅游景区（点），拓展旅游市场，推进产业转型升级，全市旅游业呈现出市场重点向国际国内并重、行业管理向产业促进、发展格局向城乡一体转变的态势。面对“5·12”汶川特大地震灾害和国际金融危机的双重挑战，全市上下齐心协力、共克时艰，使成都市旅游业发展呈现良好态势，并荣获“中国最佳旅游城市”荣誉称号。

（一）旅游综合实力显著增强。“十一五”期间，成都市旅游业各项经济指标均保持持续增长。2010年，成都市旅游业总收入603.87亿元，旅游外汇收入2.89亿美元，入境游客80.21万人次，分别是2005年的2.1倍、1.6倍和1.6倍。旅游业增加值占GDP的比重由“十一五”初的8.06%提高到“十一五”末的8.4%，旅游业支柱产业的地位已经确立。旅游业增加值占第三产业增加值的比重由“十一五”初的16.51%提高到“十一五”末的17.0%。

（图略）

（二）产业体系趋于完善。“十一五”期间，成都市加快完善了集景区（点）、旅游住宿业、旅行社业、旅游交通业、旅游餐饮业等在内的综合产业体系，旅游景区规模和质量不断提升，新增国家A级景区35家，发展旅游特色村22个，新评星级农家乐323家。截至“十一五”末，成都市共有国家A级旅游景区45家，其中，年接待游客超过100万人次的景区（点）5个，超过200万人次的景区（点）2个，超过300万人次的景区（点）1个。旅游住宿业不断升级，新增五星级酒店5家、四星级酒店11家、星级乡村酒店11家。截至“十一五”末，成都市共有五星级酒店12家、四星级酒店29家、社会旅馆3000多家。旅行社不断提档升级，新增国际旅行社3家。截至“十一五”末，成都市共有经营规模上亿元的旅行社10家，持证导游1.8万人。旅游交通设施不断完善，成渝高铁、沪蓉高速等铁路和高速公路相继通车，成都双流机场已开通直飞东京、阿姆斯特丹、法兰克福、班加罗尔等18条国际航线，2010年客运量突破2580万人次，仅次于北京、上海和广州，居全国第四位。

（三）市场营销进一步成熟。“十一五”期间，旅游宣传促销、市场开发工作不断加强，形式日趋多样，内容更加丰富。针对国内市场，开展了以“关爱天府成都，体验最佳旅游”为主题的专项宣传营销活动，向省内外游客发放熊猫金银卡，使近500万人次的持卡人畅游了成都主要旅游景区。与乐山、资阳、眉山、自贡等地的数百家涉旅企业和景区组建“最佳旅游联盟”，吸引持卡者消费，以整合营销的模式，营造“价格洼地”，打造“服务高地”。与国内旅行社、旅游景区（点）、演艺公司等多方建立了旅游宣传营销利益共同体，形成了“1＋N”宣传促销模式。针对国际市场，加强境外合作，通过与旅行商及旅游推广机构商洽、开展成都旅游商品推介会、举办成都文化周等活动，向欧洲、北美、日韩、港澳台等不同区域市场推广成都各类旅游产品。成功举办了多届中国成都国际非物质文化遗产节、中国国际美食旅游节、国际桃花节等系列国际性节事活动，成都旅游在国内外市场的认知度和美誉度日益提高。五年来，成都获得了“中国最佳旅游城市”、“世界美食之都”、“中国十大会展城市”、“中国十大魅力会议目的地城市”、“中国十大节庆城市”及亚洲首个“世界优秀旅游目的地网络成员”等荣誉称号。

（四）灾后重建任务超预期完成。2008年，在“5·12”汶川特大地震影响下，成都当年旅游总收入、外汇收入、入境旅游人数和国内旅游人数均受到重创，但随着灾后恢复重建工作稳步推进，成都旅游业各项指标实现了迅速恢复。震后，成都市迅速启动了旅游业灾后重建计划，编制完成了《成都市汶川地震灾后旅游业恢复重建规划（2008-2010）》，提出了“一年启动，两年恢复，三年振兴”的重建目标。通过大力开展宣传促销活动，拓展国内国际旅游市场，促进旅游消费，仅在震后第二年，即2009年，成都市实现接待国内外游客5572.58万人次，较2007年增长28.6%，旅游总收入501.30亿元，较2007年增长20.7%，游客总人数和旅游总收入均超震前成绩；2009年，成都市接待国内游客总量在全国副省级城市中排名第三，旅游总收入排名第六，旅游经济总量在西部省会城市中位居第一。2009年5月，成都市23个A级景区全部对外开放，旅游公路、铁路、航空、通讯等旅游基础设施恢复到震前水平。涉及灾后重建的旅游重大项目顺利推进，截至2010年底，全年跟踪服务市重点旅游项目101个，累计投资171.50亿元，自灾后恢复重建以来累计开工项目18个，累计完工项目14个，累计完成投资25.75亿元，占规划总投资的123.9%。

（五）旅游法制化建设稳步推进。“十一五”期间，成都市编制了《成都市旅游发展总体规划（2007-2025）》、《成都市汶川地震灾后旅游业恢复重建规划（2008-2010）》、《龙门山生态旅游综合功能区总体规划（2010-2035）》、《龙泉山生态旅游综合功能区规划（2010-2050）》，与眉山市共同编制了《成南旅游经济区“三点一片”旅游总体规划（2009-2020）》，进一步完善了区（市）县级专项规划。在全国率先发布成都市地方标准《乡村酒店旅游服务质量等级划分及评定》（DB51/T0100/T06-2005），出台了《社会旅馆管理办法》，制定了《社会旅游设施设备与服务质量标准》，推进了旅游住宿服务规范化、标准化建设。在全国首创《乡村旅游度假区建设管理标准》，着力推进了乡村旅游的发展。颁布实施了《成都市旅游业促进条例 》，强化了旅游产业的法制保障，加快了旅游的产业化进程。

（六）管理体制持续创新。“十一五”期间，成都市整合部分国有优质旅游资源，组建成都文旅集团，搭建起了旅游业发展投融资平台。重新组织开展中级导游等级考试工作，改革导游年审培训模式，开展成都市旅游人才开发示范试点工作，推动旅游企业人才开发机制创新。创新了旅游发展的功能区模式，先后成立了龙门山、龙泉山两个生态旅游综合功能区，探索建立了一个功能区一个市级牵头领导、一个推进机构、一个重大项目库、一个产业政策、一套目标考核办法的“五个一”统筹推进机制，初步形成了由功能区领导小组编制顶层规划、制定产业政策、优化要素配置、实施项目招商、开展品牌营销、进行目标绩效考核，由相关区（市）县分别承担实施主体责任、编制起步区详规、抓好重大产品设计、推进项目建设的“统分结合”的旅游发展新模式，有效地解决了长期存在的条块分割、各自为政、分散开发、重复建设等问题。

“十一五”期间，成都旅游业发展取得了显著成绩，但仍存在一些问题和不足，受旅游信息化建设不足、多语言环境尚未形成、服务人才支持不够等条件约束，成都旅游的国际化程度不高，无法有效满足国际客源市场需求。成都旅游业将在“十二五”期间重点解决和突破以上问题和不足。

二、“十二五”发展环境

未来五年，成都旅游业发展面临的机遇与挑战并存，成都市将紧抓宝贵机遇，勇迎挑战，实现成都市旅游业健康、有序、可持续发展。

（一）发展机遇。

1.市场新需求。全球发展已步入数字化和信息化时代，旅游消费需求已从单一观光转向多元化休闲度假，旅游出游方式从团队游转向自由行，国内游转向境外游，旅游购买方式从现场订购、现金支付向网络预订购、在线支付的方向转变，旅游服务市场范围在产业门类逐步融合的趋势下持续扩大，当代旅游业发展呈现的一系列新特征对成都旅游业的产品类型、销售模式、营销方式和服务创新等方面的转型升级提出了新的要求，带来了新的机遇。

2.战略新支撑。旅游业作为服务经济和低碳经济的重要组成部分，在国民经济中的地位日益重要，国务院提出要将旅游业培育成国民经济的战略性支柱产业和人民群众更加满意的现代服务业，为旅游业发展提供了强有力的政策支撑。“十二五”期间我国将继续深入实施西部大开发战略，旅游因其特殊的产业属性，已成为西部地区的重要产业和先导产业。随着成渝经济区和天府新区建设的有序推进，将为旅游产业大发展带来新的机遇和发展空间，为旅游产品体系和服务体系建设提供若干政策支持和要素保障。

3.交通新发展。“十二五”时期，成都市将深入推进省委、省政府提出的“一枢纽、三中心、四基地”建设，以建设区域性国际航空枢纽、铁路枢纽和公路枢纽为重点，形成以成都为中心、辐射中西部、连接国内外的综合交通体系，基本建成西部综合交通枢纽成都主枢纽，这将在很大程度上改变成都市的旅游区位，与其他国内外城市的联系将显著增强，极大提高成都旅游的通达性和便捷性。

4.成都新目标。新时期新形势下，成都建设城乡一体化、全面现代化、充分国际化的世界生态田园城市目标定位的提出，进一步明确了成都市旅游产业的战略取向及发展重点。四大主体功能区和天府新区的确立将促使成都旅游经济从分散经济、规模经济向系统经济、集聚集群经济优化，旅游产品从观光旅游、事务旅游深入到休闲旅游、专项旅游，旅游增长方式从粗放向集约、规模向效益转变，从而为发挥旅游生态带动效应、提升旅游产业效能和促进旅游产业转型升级创造历史机遇。

5.改革新契机。成都作为首批唯一的国家旅游综合改革试点副省级城市，“十二五”期间将大力深化改革、开放创新，着力破除约束旅游业发展的体制机制障碍，有效盘活各种社会资源，充分发挥旅游业的先导作用和产业融合功能，全面促进经济、社会、环境和谐发展。

（二）面临挑战。

1.旅游业发展不确定因素增多。国际国内各类传统的和非传统的安全因素，各种不可预见的自然灾害和突发事件，以及人民币升值预期、国际汇率变化等经济事件，直接影响到成都市入境旅游市场的发展，不利于旅游业国际化水平提升。国内经济通胀预期对居民旅游消费产生抑制作用，在一定程度上制约大众旅游市场的繁荣。

2.体制机制改革面临新形势。旅游业所涉及产业和行业门类较多，呈现出“大旅游、大市场、大综合”的产业特征。目前单一部门管理的统筹协调能力有限，难以实现“综合产业综合抓”的格局，改革现有的旅游发展体制机制，逐步建立符合旅游发展规律的管理和运营体制机制已成为当前旅游工作中的重大任务。

3.区域竞争和市场竞争更加激烈。国务院出台《关于加快发展旅游业的意见 》后，全国各地旅游业呈现竞相发展的态势，新一轮国内旅游市场和产业要素竞争加剧，在长三角、珠三角、环渤海三大经济圈城市群旅游产业抱团发展的背景下，成都地区旅游业面临的外部竞争压力进一步加大。同时，成都旅游市场主体的产业集中度和组织化程度仍然不高，随着国际旅游资本的进入，现有市场主体的规模、实力和运营模式都难以适应国际化及国际旅游集团的挑战。

三、总体思路

（一）指导思想。全面贯彻落实科学发展观，围绕成都建设城乡一体化、全面现代化、充分国际化的世界生态田园城市目标定位，遵循“调结构、转方式、上水平”的总体思路，坚持市场化、现代化、国际化的发展导向，以转变经济发展方式为主线，以旅游综合改革试点为抓手，以旅游功能区建设为载体，提升乡村旅游品质，打造休闲度假旅游精品，完善旅游公共服务设施，实现旅游产业转型升级和融合发展，巩固和提升成都“中国最佳旅游城市”的发展环境和国际影响力，把旅游业培育成为成都市的战略性支柱产业和人民群众更加满意的现代服务业。

（二）发展战略。

1.改革创新战略。坚持改革创新，破除制约旅游业发展的机制体制障碍，将旅游发展目标与经济发展方式转变相结合，坚持以市场为导向，充分发挥市场配置资源的基础性作用，提高市场化运作水平，推动旅游业可持续发展。

2.品牌发展战略。在大旅游产业战略思想指引下，大力整合区域旅游资源，深入挖掘品牌价值，整体打造熊猫之乡、美食之都、休闲之都和会展名城旅游品牌形象，构建多元化的细分市场品牌形象组合和品牌产品体系，共推国内国际旅游市场。

3.集群发展战略。按照成都市旅游总体规划和龙门山、龙泉山生态旅游综合功能区规划，以旅游商品制造产业园、旅游教育和创意产业园、国家级旅游度假区和大型旅游综合体等形式，促使旅游项目投资、旅游商品研发、旅游装备制造向园区化、综合体化方向发展，形成旅游集聚效应，实现产业集群式发展。

4.融合发展战略。充分利用旅游业关联度广、带动性强的特点，加快推进旅游业与农业、工业、文化、会展、体育、医疗、创意、科技和教育等相关产业和行业的全面融合，形成包括休闲度假、乡村旅游、生态旅游、会展旅游、文化体验、康体旅游和自驾车旅游在内的复合型综合化旅游产品体系，全面适应多元化、多层次的旅游需求。

5.绿色发展战略。依托生态旅游综合功能区建设，集约利用资源，保护生态环境，加强生态旅游、低碳旅游项目开发建设，结合林权制度改革，建立生态补偿机制，为推进资源节约型和环境友好型社会发展作出积极贡献。

（三）发展目标。“十二五”期间，以旅游综合改革试点工作为主线，通过政府引导管理、行业协调自律、企业自主经营等方式，建立适应国民经济结构转型、符合旅游行业发展规律的管理体制和运行机制，实现旅游发展方式显著转变、旅游产业地位显著提升、旅游市场竞争力显著增强，形成“旅游产业综合抓”的发展格局和旅游促进城乡经济社会全面发展的局面，成为全国统筹城乡旅游发展的先行样板和旅游综合改革的示范城市。

1.经济目标。到“十二五”末，旅游业总收入达到2000亿元，年均增长率为27%；旅游总人数达到2亿人次，年均增长率为24%；入境旅游人数达到310万人次，年均增长率为31%；旅游外汇收入达到9.18亿美元，年均增长率为26%；旅游业增加值达到975亿元，占服务业增加值比重达到18%，占成都市GDP比重达到9%。

2.行业目标。“十二五”时期，力争创建国家A级旅游景区40家，新增星级饭店40家，培育10家旅游主营业务收入超过10亿元的旅游企业集团，建成1-2个旅游商品制造产业园、1-2个旅游教育和创意产业园、1-2个国家级旅游度假区、8-10个大型旅游综合体。推进乡村旅游提档升级，创建6个全国休闲农业与乡村旅游示范县、10个四川省乡村旅游示范县、20个四川省乡村旅游示范镇、50个市级旅游特色村、10个市级乡村旅游度假区和100家“熊猫驿站”连锁乡村酒店。

3.社会目标。实现旅游业包容性增长，全面促进成都市的生态环境、经济结构、社会关系、城市建设、农村面貌和精神文明的新变化，实现扩大就业和提升人民生活质量两大社会目标，新增旅游业直接就业人数10万人，努力将旅游业建设成为人民群众更加满意的现代服务业，形成旅游促进城乡统筹发展和旅游与一二三次产业融合发展的新局面。

四、主要

成都市人民政府关于印发《成都市旅游业“十二五”发展规划》的通知