二、深化医药卫生体制改革篇

12.怎样准确把握深化医改的基本方向和主要内容？

《中共中央国务院关于深化医药卫生体制改革的意见》和国务院印发的《医药卫生体制改革近期重点实施方案（2009-2011年）》，提出了深化医改的目标任务和政策措施，这两个文件互相衔接，又各有侧重。《意见》突出顶层设计，从国情出发，着眼长远，明确深化医改的方向和目标：即一个目标、四大体系、八项支撑。一个目标即建立健全覆盖城乡居民的基本医疗卫生服务制度。四大体系即公共卫生服务体系、医疗服务体系、医疗保障体系和药品供应保障体系。八项支撑即协调统一的医药卫生管理体制、高效规范的医药卫生机构运行机制、政府主导的多元卫生投入机制、科学合理的医药价格形成机制、严格有效的医药卫生监管体制、可持续发展的医药卫生科技创新机制和人才保障机制、实用共享的医药卫生信息系统。其中，四大体系构成基本医疗制度，是深化医改的主要任务，八项支撑是完善四大体系需要采取的政策措施。《实施方案》突出立足当前，提出了今后三年落实《意见》的具体安排，一是缓解看病难、看病贵问题；二是推动落实卫生事业的公益性；三是增强深化改革政策措施的可操作性。在此基础上，国务院办公厅印发了《医药卫生体制五项重点改革2009年工作安排》，提出今年推进医改的10项举措，通过这些举措抓紧把五项重点改革任务落到实处，确保深化医改取得实质性进展。

13.深化医药卫生体制改革有哪些创新？

这次改革贯彻落实科学发展观，坚持以人为本，针对群众不断增长的医药卫生新需求和医药卫生发展的新趋势以及面临的新挑战，着力进行探索创新。总体看，有以下五个方面重大创新：

一是在改革的理念上，首次提出“把基本医疗卫生制度作为公共产品向全民提供”。方案始终贯穿坚持公共医疗卫生公益性这条主线。这一理念的创新既符合医疗卫生自身发展规律，又符合中国基本国情，具有重要意义。

二是在改革的基本原则上，明确强调政府主导与发挥市场机制作用相结合，强调坚持公平与效率的统一。一方面从维护广大群众健康权益出发，提出强化政府在基本医疗卫生制度中的责任和在提供公共卫生和基本医疗服务中的主导地位。另一方面，强调注重发挥市场机制的作用，统筹利用全社会的医疗卫生资源，力争形成高效的药品供应保障体系、多层次医疗保障体系和多元化办医格局，促进有序竞争，提高服务质量和效率，满足群众多层次多样化需求。

三是在近期改革的重点上，突出基本、基础和基层，强调面向农村，惠及群众。从国情和初级阶段的特点出发，提出首先解决公平问题，保基本需求，建立基本医疗卫生制度。第一次提出建立覆盖城乡居民的基本医疗保障体系，也就是全民医保；坚持预防为主的方针，把公共卫生服务体系与医疗服务、医疗保障、药品供应保障体系并列，作为构成基本医疗卫生制度的四大体系予以加强，首次提出基本公共卫生服务均等化的目标，缩小城乡居民基本公共卫生服务的差距；第一次提出初步建立国家基本药物制度，整顿治理药品生产供应保障体系，规范用药行为，降低药品价格和患者医药费用；着力加强基层医疗卫生服务体系建设，使广大城乡群众不出乡村、社区就能得到比较好的基本医疗卫生服务。同时，根据基本国情，强调了县级医院在农村防病治病中的龙头作用，提出了全面加强县级医院建设，提高医疗服务水平和质量，使农村大病不出县。

四是在改革的基本思路上，远近结合，把解决群众看病就医突出问题与建立完善基本制度体系结合起来。一方面着眼长远，突出顶层设计，第一次系统提出了建立有中国特色的基本医疗卫生制度的基本框架，明确了深化改革的总体方向和目标、主要任务及主要政策措施。同时，立足当前，提出近期要着力抓好五项重点改革，即“四项基本和一项试点”（四项基本是指基本医疗保障制度、国家基本药物制度、基层医疗卫生服务体系、基本公共卫生服务逐步均等化，一项试点是指公立医院改革试点），增强改革的可操作性，五项改革相互联系，涉及医药卫生体制改革的关键环节和群众最为关切的问题。

五是在改革的方法步骤上，强调试点先行，稳步推进。由于医药卫生体制改革涉及面广，情况复杂，政策性强，地区差异大，方案中一些重大改革，由中央明确目标取向和基本原则，给地方留有操作空间，鼓励地方因地制宜试点探索，通过总结和积累经验，把改革不断推向深入。

14.深化医药卫生体制改革能给老百姓带来哪些实惠？

通过深化医药卫生体制改革，老百姓可以得到以下实惠：

一是平时少得病。从2009年开始，政府逐步向城乡居民按项目免费提供疾病预防控制、妇幼保健、健康教育等基本公共卫生服务，逐步缩小城乡之间的医疗卫生服务差距。

二是得病有保障。通过扩大基本医疗保障覆盖面、覆盖城乡全体居民、提高基本医疗保障水平、完善城乡医疗救助制度等措施，努力使群众个人负担的医药费用比例降低。

三是看病更方便。用3年的时间，建成比较完善的基层医疗卫生服务体系，使城乡群众不出社区、乡村就能享受到便捷有效的服务。同时，推进公立医院改革试点，改善服务，完善基层与大医院的双向转诊制度，缓解大医院“挂号难、看病难”的状况。

四是治病少花钱。通过建立国家基本药物制度，在政府举办的基层医疗机构实行零差率销售，使群众用上安全、放心和价廉的药品。加大政府投入和监管，维护基本医疗卫生服务的公益性，努力减轻群众用药就医的负担。

15.如何调动广大医务人员参与深化医改的积极性、主动性和创造性？

医务人员是提供基本医疗卫生服务的主体，医德高尚、技术过硬、积极负责的医务人员是卫生事业发展的动力和卫生改革成功的保证，充分调动医务人员的积极性、主动性和创造性是实现人人享有基本医疗卫生服务目标的前提条件。深化医药卫生体制改革在调动医务人员积极性、主动性和创造性方面主要有以下措施：

一是加强医药卫生人才队伍建设。强化人才队伍建设规划，重点加强公共卫生、农村卫生、城市社区卫生专业技术人员和护理人员的培养培训。大力发展面向农村的高等医学本专科教育，采取定向免费培养等多种方式，为贫困地区农村培养实用的卫生人才。健全农村和城市社区卫生人员在岗培训制度，鼓励参加学历教育，促进乡村医生执业规范化。建立规范的住院医师培训制度，完善继续医学教育制度。加强全科医学教育培训，完善全科医师任职资格制度。加强高层次科研、医疗、卫生管理等人才队伍建设。培育壮大中医药人才队伍。逐步规范医院管理者的任职条件，逐步形成一支职业化、专业化的医疗机构管理队伍。

二是完善卫生人才配置机制。制定优惠政策，鼓励优秀卫生人才到农村、城市社区和中西部地区服务。对长期在城乡基层工作的卫生技术人员在职称晋升、业务培训、工资福利政策等方面给予适当倾斜。稳步推动医务人员的合理流动，促进不同医疗机构之间人才的纵向和横向交流，研究探索医师多点执业。

三是改革医疗机构人事制度，完善分配激励机制。建立聘用制度和岗位管理制度，完善分配激励机制，实行岗位绩效工资制度，将职工收入与岗位职责、工作数量和质量、群众满意程度紧密挂钩，通过制定符合医疗卫生行业特点的收入分配办法，提高医务人员的积极性、主动性。同时，适当提高医疗服务价格，改变长期以来医疗服务价格严重背离医疗服务价值的情况，通过改革使医务人员的技术和劳动能够在经济上得到真实的反映。

四是优化医务人员执业环境。在全社会形成尊重医学科学、尊重医疗卫生工作者的良好风气，保护医务人员合法权益，完善医疗执业保险和医疗纠纷处理机制，努力构建健康和谐的医患关系。

16.我国基本医疗保障制度改革的近期目标是什么？

我国医疗保障体系以基本医疗保险和城乡医疗救助为主体，还包括其他多种形式的补充医疗保险等。第一，基本医疗保险由城镇职工基本医疗保险、城镇居民基本医疗保险和新型农村合作医疗构成，分别从制度上覆盖城镇就业人口、城镇非就业人口和农村人口。第二，城乡医疗救助是我国多层次医疗保障体系的网底，主要由政府财政提供资金为无力进入基本医疗保险体系以及进入后个人无力承担自付费用的城乡贫困人口提供帮助，使他们能够与其他社会成员一样享有基本医疗保障。第三，补充医疗保险包括商业健康保险和其他形式补充医疗保险。主要是满足基本医疗保障之外较高层次的医疗需求。第四，国家通过提供社会福利和发展慈善事业，建立健全医疗卫生服务设施，扩大医疗保障资金来源，更好地满足群众医疗保障需求。　

基本医疗保障制度近期改革工作主要是扩大基本医疗保障覆盖面和提高基本医疗保障水平，具体目标为：

扩大基本医疗保障覆盖面：一是城镇职工基本医疗保险（以下简称城镇职工医保）、城镇居民基本医疗保险（以下简称城镇居民医保）参保人数达到3.9亿人，比2008年增加7200万人。做好城镇非公有制经济组织从业人员、大学生、灵活就业人员和农民工的参保工作。二是解决607万地方政策性关闭破产和依法破产国有企业、中央和中央下放地方政策性关闭破产国有企业退休人员的参保问题。指导和督促地方解决其他破产企业退休人员和困难企业职工的参保问题。三是新型农村合作医疗（以下简称新农合）参保率稳定在90%以上。

提高基本医疗保障水平：一是到2010年，各级财政对新农合和城镇居民医保补助标准提高到每人每年120元，并适当提高个人缴费标准。二是城镇职工医保、城镇居民医保和新农合的统筹基金最高支付限额原则上分别提高到当地职工年均工资、居民可支配收入和农民人均纯收入的6倍左右。已建立大额医疗费用补助的地区可于2010年达到该标准。三是50%的统筹地区城镇职工医保、城镇居民医保和新农合住院费用报销比例比2008年分别提高5个百分点。四是30%的统筹地区开展城镇居民医保门诊费用统筹试点，1/3的统筹地区新农合门诊费用统筹得到巩固和完善。五是进一步完善城乡医疗救助制度，加大救助力度，资助城乡所有五保户、低保对象参保，有效使用救助资金。六是鼓励有条件的地方逐步整合基本医疗保障经办管理资源，探索委托具有资质的商业保险机构经办各类医疗保障管理服务。

17.基层医疗卫生服务体系的改革举措有哪些？

基层医疗卫生服务体系是提供公共卫生与基本医疗服务的重要载体。当前，基层医疗卫生机构主要开展健康教育、传染病防治、慢性病管理、妇幼保健等公共卫生服务，使居民增加医疗卫生知识，提高自我保健水平，改变不良生活习惯，尽可能少生病。同时，采取适宜医疗技术和基本药物为农村和社区居民提供基本医疗服务，广泛开展常见病、多发病和诊断明确的慢性病的诊疗服务，方便群众就近医疗。

　　基层医疗卫生服务体系建设到2011年的目标：

一是加强基层医疗卫生机构基础设施建设。通过中央重点支持2000所左右县级医院（含中医院）建设，使每个县至少有1所县级医院基本达到标准化水平，发挥县级医院在县域医疗卫生服务网络中的龙头作用；在全面完成中央规划建设2.9万所乡镇卫生院任务的基础上，再支持5000所中心乡镇卫生院加强建设；支持边远地区村卫生室建设，实现每个行政村都有卫生室；新建、改造3700所城市社区卫生服务中心和1.1万个社区卫生服务站。完善基层医疗卫生服务网络，力争农村居民小病不出乡、城市居民不出社区可以得到安全、有效、便捷、经济的公共卫生服务和基本医疗服务。

二是加强基层医疗卫生服务队伍建设。通过为基层医疗机构培养全科医生和社区护士、招聘执业医师和注册护士、培训医务人员和完善城市医院对口支援农村制度、落实城市医生到农村服务的政策等措施，使基层医疗卫生机构的服务逐步得到规范，服务水平和质量逐步得到提高。

三是完善投入和补偿机制，转变基层医疗卫生机构运行机制。政府负责其举办的乡镇卫生院、城市社区卫生服务中心（站）的基本建设、设备购置和人员经费，药品收入不再作为基层医疗卫生机构经费的补偿渠道，实行药品零差率销售，减轻城乡居民基本医疗卫生服务费用负担。对包括社会力量举办的所有乡镇卫生院和城市社区卫生服务机构，政府采取购买服务等方式给予补助，对乡村医生承担的公共卫生服务等任务给予合理补助。

四是建立分级诊疗和双向转诊的分工协作机制，转变服务方式，使基层医疗卫生服务利用量明显增加，实现小病在基层、大病到医院，缓解大医院“挂号难、看病难”的状况。

18.什么是基本公共卫生服务均等化？城乡基层医疗卫生机构如何做好基本公共卫生服务工作？

基本公共卫生服务均等化是指全体城乡居民，无论其性别、年龄、种族、居住地、职业、收入，在需要时都能平等地获得基本公共卫生服务。基本公共卫生服务均等化可从两个角度理解：从保障公民健康权益的角度看，意味着人人享有服务的权利是相同的；从服务的内容看，是根据居民的健康需要和政府的财政承受能力确定的，既有面向人群的公共卫生服务，如统一建立居民健康档案，进行健康教育等；也有面向个体的公共卫生服务，比如，疫苗接种、妇幼保健、老年保健等是针对特定年龄和性别的人群，艾滋病的“四免一关怀”、结核病及血吸虫病的防治等是针对患该种疾病的患者群，预防氟中毒等地方病的项目则是针对疾病流行地区的人群，这些都是基本公共卫生服务，但是，具体到某个人，如果不属于这些人群，则不需要这些服务。在这个意义上，均等化并不意味着每个人都必须得到完全相同、没有任何差异的基本公共卫生服务。

卫生部、财政部、国家人口计生委已经印发了《关于促进基本公共卫生服务逐步均等化的意见》，明确了国家基本公共卫生服务项目。现阶段，国家基本公共卫生服务主要有9个项目，具体包括三类服务：一是针对全体人群的公共卫生服务任务，包括建立居民健康档案和健康教育。二是针对重点人群的公共卫生服务，包括0-36个月儿童保健、孕妇保健和65岁以上老年人保健。三是针对疾病预防控制的公共卫生服务，包括预防接种、传染病防治、高血压、糖尿病等慢性病患者管理、重性精神疾病患者管理。这9项基本公共卫生服务是根据我国面临的主要公共卫生问题、经济社会发展状况、干预措施效果以及基层医疗卫生服务机构提供能力等因素综合确定的。国家项目数量和内容将随着经济社会发展、公共卫生服务需要和财政承受能力适时调整。

基本公共卫生服务项目主要通过城市社区卫生服务中心（站）、乡镇卫生院、村卫生室等城乡基层医疗卫生机构免费为全体居民提供，其他基层医疗卫生机构也可提供。城乡基层医疗卫生机构要转变服务模式，深入居民家庭，全面掌握辖区及居民主要健康问题，主动采取有效的干预措施，做到基本公共卫生服务与医疗服务有机结合。

19.什么是国家基本药物制度？

“基本药物”是世界卫生组织于上世纪70年代提出的概念，是最重要的、基本的、不可缺少的、满足人民所必需的药品。在我国，基本药物是指适应基本医疗卫生需求，剂型适宜，价格合理，能够保障供应，公众可公平获得的药品。政府举办的基层医疗卫生机构全部配备和使用基本药物，其他各类医疗机构也都必须按规定使用基本药物。

建立国家基本药物制度是深化医药卫生体制改革近期要抓好的五项重点工作之一。国家基本药物制度以不断提高人民群众健康水平、满足公众基本医疗用药需求、实现覆盖城乡居民的基本卫生保健制度、促进人人享有基本医疗卫生服务为总体目标。2009年主要工作是发布国家基本药物目录，核定并公布基本药物价格，每个省（区、市）在30%的政府办城市社区卫生服务机构和县（基层医疗卫生机构）实施基本药物制度，包括实行省级集中网上公开招标采购、统一配送，全部配备使用基本药物并实现零差率销售；基本药物全部纳入基本医疗保障药品报销目录，报销比例明显高于非基本药物；到2011年，初步建立国家基本药物制度；到2020年，全面实施规范的、覆盖城乡的国家基本药物制度。

2009年8月，经国务院领导批准，国家基本药物制度正式启动实施，并同时发布了《关于建立国家基本药物制度的实施意见》、《国家基本药物目录管理办法（暂行）》和2009版《国家基本药物目录（基层部分）》。目前，我国基本药物制度的政策框架主要包括国家基本药物目录遴选调整管理、保障基本药物生产供应、合理制订基本药物价格和实行零差率销售、促进基本药物优先和合理使用、完善基本药物的报销、加强基本药物质量安全监管、健全完善基本药物制度绩效评估等方面内容。《目录基层部分》包括307个品种，其中化学药品（生物制品）205个，中成药102个品种；中药饮片不列具体品种，用文字表述为“颁布国家药品标准的中药饮片为国家基本药物，国家另有规定的除外”。

建立和实施国家基本药物制度着眼于实现人人享有基本医疗卫生服务的目标，同时着力解决人民群众看病贵问题，把减低群众基本用药负担、保障人民利益贯穿这一制度建设的每个环节，让人民群众得到实惠：一是国家统一制订基本药物零售指导价格，药品价格较前相比将下降；二是在招标采购配送环节，各省（区、市）在国家零售指导价格规定的幅度内确定本地区基本药物统一采购价格，其中包含配送费用，减少中间环节；三是在基本药物使用环节，国家要求基本药物在基层医疗卫生机构全部配备使用，其他各类医疗机构须按规定使用并确定使用比例，促进医疗机构优先合理使用基本药物，规范用药行为，避免药物滥用，同时，政府办基层医疗卫生机构零差率销售，其他医疗卫生机构减少加成比例，改革“以药补医”机制，减低人民群众不必要的用药负担；四是在支付报销环节，基本药物报销比例要高于非基本药物，降低个人支付比例；五是在药品质量环节，国家对辖区内生产使用的基本药物品种实行定期抽检，保证群众基本用药更安全。

20.公立医院改革试点的目标、主要内容是什么？

确保公立医院的公益性质和社会效益，提高医疗服务质量和效率，控制医疗服务成本，是本次公立医院改革的出发点。改革试点的目标是，三年内在建立比较规范的公立医院管理体制、运行机制和监管机制，比较完善的公立医院补偿机制以及比较合理的公立医院规模布局和多元化办医格局等方面进行探索，形成公立医院改革的总体思路和主要政策措施，为全面推动公立医院改革奠定基础。

《实施方案》明确公立医院改革试点重点在3个方面：一是改革管理体制、运行机制和监管机制，探索政事分开、管办分开的有效形式，包括完善医院法人治理结构，推进人事、分配制度改革，强化医疗服务质量管理等；二是推进补偿机制改革，落实公立医院政府补助政策，逐步取消药品加成，积极探索医药分开的多种有效形式；三是加快形成多元化办医格局，积极稳妥推进部分公立医院转制，鼓励民营资本举办非营利性医院。通过改革，使公立医院切实履行公共服务职能，规范医疗服务行为，提高医疗服务效率和质量，为人民群众提供安全、有效、方便、价廉、满意的医疗服务。

试点工作的具体步骤是：从2009年开始，制定试点方案，选择若干城市和公立医院开展试点，及时进行总结评估，形成公立医院改革的总体思路和主要政策，2011年逐步推开。

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