多规合一背景下的实用性村庄规划编制研究——以邹城市石墙镇上九山村村庄规划为例

摘要: 乡村发展问题日益突出，加上村庄规划自身存在的实施性不强，难落地等问题，使得传统的村庄规划已不在适合指导村庄的发展。 在此背景下，多规合一的村庄规划呼之欲出。本次研究以邹城市石墙镇上九山村村庄规划为例，探索多规合一背景下实用性村庄规划的编制方法。
        关键词:多规合一；村庄规划；
        党和国家高度重视乡村建设。乡村振兴战略的提出，是以习近平同志为核心的党中央着眼党和国家事业全局，顺应亿万农民对美好生活的向往，对新时代“三农”工作作出的重大决策部署。乡村振兴战略作为国家层面的战略性、制度性安排，无论是理论层面还是实践层面都具有革命性意义。
一、传统的村庄规划存在的问题
        在乡村振兴战略指引下，村庄规划工作受到重视，然而面对复杂多元的乡村结构，现有的村庄规划存在着种种弊端，出现实施性不强，难落地等问题，主要归结几下几个方面的原因。
（一）参与主体单一，忽视公众利益
        以往的村庄规划宣称是“村民的规划”，实际上村庄规划与村民沟通少。村庄规划编制过程仍延续城市规划的规划思路，多是以政府为主导，自上而下编制的注重物质空间的规划，编制单位编制后由县政府审批，然后“送规划下乡”的线性化编制流程，虽方案完成后有征求村委和村民两议会意见，但往往流于形式，村民很难提出实质性的意见。村民参与环节少、内容简单，远不能达到高层次的公众参与和村民自治要求。
        由于村庄规划忽视了村民的主体性，导致村庄规划在实施时问题百出。
（二）缺乏部门衔接
        涉及村庄发展的相关部门有很多，包括住建局、自然资源局、农业农村局等，各部门各自为政，以各部门牵头编制的规划也相互不协调，由于各规划编制技术标准不同，致使其空间布局和建设规模等相互间存在很多矛盾。主要表现在用地需求与用地指标之间不对等、发展资源与空间载体不匹配、、空间布局与配套政策之间不衔接等方面，导致目前以城市规划部门为主导编制的村庄规划实用性不足。
（三）设计成果复杂，难以理解应用
        对比各地村庄规划的规划成果，大多数的成果内容缺少针对性，未能展现
村民内在需求和当地特色，且最终的成果展示以技术性图纸为主，不易于村民理解。
        另外部分村庄规划成果本身复杂难懂，村庄规划编制成果越做越厚，部分内容并没有真正从解决村庄问题的角度出发。作为村庄规划实施主体的村集体，对成果难以理解和应用。在村民对编制成果“一知半解”的情况下，村民难以激发规划参与积极性，不利于规划实施管理工作的推进。
（四）实施主体意识不足，实施难推动
        由于当前“自上而下”的政府管理模式忽视了村民的利益，剥夺了村民对村庄发展建设的表决权。村民的主人翁意识淡薄，参与村庄建设觉悟不高，村庄规划中涉及的土地权属和土地流转问题难以解决，导致农民对村庄规划的实施持怀疑态度，村民的主体地位难以体现。
        面对复杂多元的乡村结构和过去村庄规划存在着的种种弊端，我们开始思考，政府、规划师与村民应如何协作共同促进村庄发展的问题。
        本次研究以邹城市石墙镇上九山村村庄规划为例，探索多规合一背景下实用性村庄规划的编制研究。
二、多规合一背景下实用性村庄规划编制实践
（一）项目概况
        上九山村地处邹城市西南部丘陵地带，历史悠久、特色鲜明，是山东省现存的风貌保存最完整的鲁西南传统古村落，拥有“中国历史文化名村、中国传统村落，最美原生态古村落”等称号。2019年被山东省自然资源厅确定为村庄规划编制试点村庄，开始启动村庄规划编制工作。
（二）规划的创新与特色
1、共同缔造、共谋发展，探索村民全程参与机制
        强化村民主体和村民委员会主导。通过问卷调查、入户访谈、座谈会等多种方式了解村民意愿，绘制村庄发展建设的“问题地图”。规划过程中，让村民参与项目决策，反复协商，通过现场绘制通俗易懂的设计方案，回应村民需求。由村民委员会、设计师团队、乡镇人员及投资团队对规划成果进行综合协商，并通过村民代表大会决议。整个过程中，村民“全方位”参与，构建“共谋、共建、共管、共评、共享“的乡村治理模式。
2、统筹协调、消除差异，推动多规合一
        针对“多规合一”背景下的村庄规划涉及部门多、利益杂、协调难的特点，提出成立以自然资源局组织领导，住建局、农业农村局、生态环境局、文保局等相关部门参与的规划编制机制。
        通过叠加分析三调、永久基本农田、土地利用规划及林地保护规划等，发现上九山村存在着基本农田划定不实，国家公益林被侵占，林规与土规冲突等问题，通过多部门统筹，综合协调三调、永久基本农田，土地利用规划、林地保护规划之间的矛盾，提出永久基本农田及国家公益林适度优化调整的建议，消除土规与林规差异，推动多规合一。
3、保护优先、重点布局，确保各项要素有效落地   
        夯实生态保护红线、永久基本农田保护线、历史文化保护线，明确底线管控要求，在此基本上，优化村域空间布局。盘活利用农村零星分散的存量用地，有序推进农村建设用地减量化，同时确保乡村振兴产业落地空间；针对耕地及林地保护严峻等问题，推动山体绿化修复与村域国土空间综合整治，补充耕地与林地。
4、分层分级、深化设计、推动文化传承与历史保护
        立足整体控制、全面保护原则，对村庄整体格局，9条传统街巷 、432 栋民居建筑以及八角井、古树、古水道等历史环境要素，进行分层分级保护。
        规划对核心保护范围进行了详细的规划设计，对典型的建筑院落、传统街巷、开敞空间制定了保护整治方案，指导实施建设。
5、按需编制、成果简明，便于各方自治管理使用
        规划探索面对不同主体选择不同表达方式的成果。针对自然资源部门，规划提出以图纸+文本的形式，便于规划管理。针对镇村，规划建议提供详细规划图纸+建设项目清单+村庄规划管控规则，便于村庄自治管理。
6、上图入库，数字管理，推动乡村治理体系现代化
        按照国土空间规划数据库建设标准，完善村庄规划数据库，后续纳入省级国土空间管理平台，实现村庄治理现代化。
三、结语
        多规合一背景下的村庄规划是由传统的政府主导，专业人员征询的方式，转向编制由村民需求和问题导向，共同缔造下的村庄规划，是多部门衔接、多规统筹下的村庄规划，更是注重乡村空间治理的村庄规划。
参考文献
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