浅析房地产宏观调控的法律机制

我国房地产市场经历了两次高速发展的阶段。第一次高速发展期发生在上世纪90 年代初，整个房地产市场出现迅速发展、急剧升温态势。针对房地产业在部分地区发展过热的现象，我国政府开始对房地产业进行有针对性的宏观调控。第二次高速发展期始于2003 年持续至今，在此阶段，我国政府开始全方位的对房地产业进行宏观调控。主要是通过行政、经济以及法律手段，采取了三种调控政策，即土地政策、金融政策、税收政策。宏观调控作为国家调节的一种方式，是国家为克服市场缺陷中的“盲目性、被动性和滞后性”而出现的，它主要通过计划、经济、法律手段来影响社会经济的总供给与总需求的总量平衡，其目的是实现社会经济的“协调、稳定和发展”。当前国家对房价宏观调控主要集中在行政、经济领域，而较少使用法律手段，本文试论述法律手段在房价调控中的重要作用。

关于宏观调控体系，漆多俊教授指出，宏观调控体系由三部分组成：即计划、经济政策和调节手段。“现代国家对社会经济的宏观调控已经形成‘国家计划——经济政策——调节手段’为轴线的系统工程”。此即所谓的“轴线论”。本文认为房地产宏观调控法律体系主要包括土地和产业政策法、财政法、金融法、宏观调控法四方面。

一、当前我国房地产调控的法律手段存在的问题

房地产宏观调控历年政策并没有对越调越涨的房价起到预期目的。体现在法律方面表现在土地管理法、财政法、金融法及配套法律法规的滞后。现有房地产宏观调控相关法律及问题无论从土地法、财税法还是金融法来看，我国现有的房地产法律体系已经滞后于房地产业的发展。依靠未上升为法律层次的法规、部门规章缺乏稳定性和强制性。

（1）土地法

①房地产土地立法层次偏低。调整土地关系的法律目前为《中华人民共和国土地管理法》（以下简称《土地管理法》）、《中华人民共和国城市房地产管理法》(以下简称《城市房地产管理法》)；行政法规主要有《中华人民共和国土地管理法实施条例》、《中华人民共和国城镇土地使用税暂行条例》、《中华人民共和国耕地占用税暂行条例》、《中华人民共和国土地增值税暂行条例》、《城市房地产开发经营管理条例》等；部门规章包括国土资源部及原国土管理局出台的《土地利用年度计划管理办法》、《建设用地审查中南民族大学硕士学位论文33报批管理办法》、《闲置土地处置办法》等。此外还有一系列相关的规定、条例等。

②土地审批过程需要完善现有法律法规。土地审批是指将农用地、未利用地转为建设用地并依法供地的一种审批方式，土地审批中，绝大多数是以征地审批形式出现的。地方政府审批土地由县级以上人民政府和同级土地管理部门进行审批。并报上级土地行政主管部门审查。可见，地方政府与同级土地行政管理部门间权利监督难以实现。房地产土地调控的主要问题在于：土地审批程序的合法性和对地方政府及土地行政主管部门在审批过程如何监督。主要存在的问题有：第一，参与部门权利重叠我国目前管理土地立项、规划、土地、建设、产权的各部门审批程序重叠交叉, 一事多批现象突出，不同的项目还须通过相关职能部门的审核。第二，审批事项标准不明确现行土地审批制度中审批各部门行使自由裁量权存在任意性。从审批程序到审批材料要求都缺少统一的明文规定。从近年土地审批情况来看，关土地审批的房地产宏观调控的法律思考34规定比较笼统造成实际应用上的困难。土地审批环节法律法规应用性差会导致土地宏观调控的效力底下，无法实现土地资源的合理配制。第三，土地监管不力房地产开发企业取得建设用地后, 对于该土地是否按报批规定使用，相关职能部门往往缺乏监管。

（2）财税法

虽然现行的房地产税收法律制度对房地产市场的发展做出了一定的贡献，但随着时代的发展，它所暴露出的问题和与房地产市场的不相适应却使得我们必须正视现状，从房地产税收立法到房地产税收执法的整个过程，对房地产税收法律制度整体进行完善，以使其起到保障房地产市场健康运行的制度作用。

1 地产税收立法层次偏低

我国现行房地产税收法律体系的基本框架，是在 1994 年分税制改革后形成的，涉及的税种主要有13 种，除《中华人民共和国个人所得税法》、《中华人民共和国外商投资企业和外国企业所得税法》和《税收征管法》外是由全国人民代表大会通过的法律外，其余由国务院颁布的《条例》或(暂行条50都属于行政法规的范畴，我国目前对房地产税收规章制度的修改，绝大多数是由行政主管部门下发的文件。最通常的表现就是由财政部、国家税务总局联合发布各种“通知、“批复”、“办法”等规章及有规章效力的规范性文件，对房地产税收法律、法规进行不同程度的修正和解释。这种执法机关“自定章程自己执行”的模式，导致了房地产税收法律变更频繁，严重影响了法律本身应具有的严肃性、权威性，使得法律制度的确定力大打折扣，也使得征纳税主体无所适从。而对于房地产财政和税收的主要问题：中央与地方房地产财政收支划分、运行与监督均缺乏法律保障。

②房地产税收法律体系混乱。我国房地产税制开发流通环节课税多、税负重；保有环节课税少、负担轻使房地产税收体系混乱。房地产保有阶段的税种主要包括3 个，房产税和城市房地产税、城镇土地使用税和耕地占用税，税负水平仅相当于房地产价值的1.5%-25左右。流转阶段有多达近10 个税种，税负水平相当于销售收入或经营收入的23%左右。这种税制结构增加了房地产开发的成本，会影响企业有逃避税收的倾向，对划拨存量土地进入市场也有较大影响,这会导致土地资源配置效率低下。租、税、费界定不清，使房地产税收法律体系混乱。这种租、税、费混淆的现状影响和消弱了房地产税收宏观调控的功能。

（3）金融法

①房地产金融法律法规不健全。房地产金融法律法规主要包括在《人民银行法》、《商业银行法》。而对房地产金融调控更多的是依据中央政府和中央银行颁布的一系列房地产金融政策，包括开发信贷、消费信贷、住房公积金、土地储备、市场规范和监管、抵押证券、住房置业担保等方面，这对防范房地产业金融风险十分不利。房地产金融宏观调控法存在的问题主要包括：房地产金融法律法规不健全。虽然中国人民银行出台了一系列法规、规章，但是从整体上看，房地产金融法律法规严重滞后于房地产经济活动和房地产金融业的发展。目前我国还没有出台《金融调控法》、《金融监管法》，金融业的调控与监管主要是由中国人民银行与银监会来承担。而人民银行与银监会出台的调控房地产金融的文件变更频繁，缺乏稳定性。并且人民银行与银监会对地方商业银行分支机构的监管缺乏，导致了房地产金融政策在地方商业银行实施中的扭曲，影响了金融调控政策实现预期效果。

②金融监管缺乏法律保障。金融政策由中央银行制定，而房地产经济政策则产生并服务于地方经济。地方政府与中央政府在经济利益方面具有客观上的不一致性。中央金融政策如果不利于地方房地产业发展，地方政府会设法加以规避，这就使中央金融政策在执行过程中产生扭曲。

二、完善房地产宏观调控法律规制的必要性

宏观调控之所以需要法治化,主要取决于现代民主政治与法治理念的精髓在于公共权力的制衡与政府行为的法治化。宏观调控作为国家干预市场经济的最重要的手段,理应纳入法治的轨道。

（一）、制约房地产宏观调控权

房地产调控主体涉及诸多部门，若不以法律加以规制，常常会呈现“政出多门，九龙治水”的局面，因此对于何为宏观调控决策主体以及宏观调控执行主体应由法律给予原则性的规范。房地产宏观调控权利配制法定。宏观调控权的配置离不开必要的法律形式。房地产宏观调控涉部门，涉及的政府级次也较多，很难保持协调一致。在宏观调控权的权限不够明晰的情况下会出现，越权、弃权、争权、滥用权等情况，会在一定程度上影响宏观调控权的实施，从而影响宏观调控的具体效果。事实上，在房地产宏观调控方面，至为重要的是要加强各类宏观调控政策、措施、制度等方面的协调。以及地方政府执行权利的制约。

（二）、保障房地产宏观调控有效运行

所谓宏观调控权的法定运行，指宏观调控权的行使，必须依法进行。即法律规定了调控主体实现权利的法定程序，调控活动必须符合这些法律规定。一方面，房地产宏观调控运行程序法定。宏观调控权的行使要表现为一定的过程，要经过一定的程序，要保证宏观调控权的正确行使，也要有与该行为性质相适应的程序要求，调控行为的实施必须符合法定的程序。一定的程序和手段，它能够限定、约束宏观调控酝酿、分析、决策等一系列过程,用法律对每一环节做出规定,从而保证宏观调控的严肃性和权威性,防止权力被滥用。否则即构成程序违法，应承担相应的责任。另一方面，房地产宏观调控监督程序的法定。对于房地产宏观调控各个部门行使监督权利的程序应当由法律明确规定。任何宏观调控权的行使都必须有相应的机构进行监督，也必须依据法定的程序有效进行。

（三）、明确房地产宏观调控法律责任宏观调控主体的法律责任是不同于其他法上的责任，有的学者认为：宏观调控法律责任是传统各部门法律责任的综合并且以行政责任为主的责任形式。宏观调控主体法律责任应当是享有宏观调控权力的主体，滥用其权力或者违反权力行使的程序，从而导致调控行为失效或者造成社会利益损害而应承担的经济法律后果。宏观调控决策主体对于其违法决策行为应当承担法律责任，宏观调控执行主体对于其不执行、越权与滥用职权的行为应当承担法律责任。这些法律责任在目前的法律现状而言应当承担相应的行政责任，触犯刑法的应当承担刑事责任。

三、完善房地产调控的立法建议

房地产宏观调控存在的问题可以总结为：土地调控方面，地方政府对土地审批的监督缺乏法律进行规范；财政税收方面，中央与地方税收划分依据没有上升到法律层次、房地产税收法律体系混乱；金融调控方面：地方金融机构的监管同样缺乏法律保障。总的来说，房地产宏观调控众多问题的根源在于中央的调控权在地方政府的执行过程中未能更有效的实现。针对以上问题分别对房地产宏观调控土地法、财税法、金融法进行完善，并对宏观调控权的法律规制提出探讨性见解。

（一）完善土地立法

《土地管理法》在1999 年颁布实施后, 曾经为国家的土地管理、经济发展做出了巨大贡献。经过近十年的飞速发展,现有的《土地管理法》已不能适应经济和社会的变革,需要进行修改,土地审批、土地监督制度和法律责任需要完善。

在土地审批方面，目前，土地规划审批实行分级审批，而对各级政府审批过程缺乏土地管理机关的监督。实施过程中必然造成地方政府权利的滥用。应当在修改《土地管理法》时，明确对土地利用年度计划实施的监督主体。对于新增建设用地的审批，是否依照建设用地的审批实施，目前的《土地管理法》也没有明确的规定。新法应该对新增建设用地的界定和审批程序有新的明确的规定；在土地监督方面，（1）完善土地督察制度。（2）建立健全公示制度。建立土地利用总体规划公示制度。土地利用总体规划经依法批准后，各级国土资源行政主管部门要在一定时期内向社会公告，主动接受社会监督。（3）加强对土地审批过程的监督；在法律责任方面。地方各级国土资源行政主管部门要对上报的土地征收等审批事项涉及的用地情况的真实性和合法性负责。建立一把手负总责，分管领导、承办人员负具体责任的工作责任制。上级国土资源行政主管部门要加强对下级国土资源行政主管部门的监督，发现审核把关不严，甚至故意隐瞒真实情况的，或者在违法用地尚未依法处理前，报请办理用地审批手续或颁发土地证书的，必须追究有关人员的责任。

另一方面，土地收益划分应该法定。《土地管理法》修改不仅包括中央和地方的土地收益分成，土地出让收益制度改革的基本方向是扩大中央分成比例，逐步加大中央对土地出让金等土地出让收入的控制权，以合理的方式引导土地出让金向正确方向使用。

（二）、完善财税立法

其一、开征物业税简化房地产税收种类

将中国现行的城镇土地使用税、房产税和城市房地产税加以整合,建立统一的物业税(或者其他名称的税种) ,并对征税对象和计税依据进行市场化的改革,使整个不动产税收制度更加适应社会主义市场经济体制的需要,以及适应政府宏观调控经济的需要,这个改革方向是明确的。物业税的开征应当和土地出让金制度一同完善。才可以实现开征的目的，但是我国目前虽然开征物业税的进程一再推进但是仍然没有最后实现。而实际上，开征物业税对减低房地产税收成本，最终使房地产价格下降会起到相当大的作用。目前中国的物业税改革正处于方案设计阶段。

其二、提高房地产税收立法层次健全分税制立法体制

1．提高房地产税收立法层次，制定税收基本法。针对目前房地产税收立法层次低的现状，应该对我国目前关于房地产税收的。不具有法律效力的文件予以清理，以法律的形式予以规定。2.完善税收征管法。在目前我国房地产税收立法中，有关程序性的法律法规较少，应把程序法定的强化作为重要的价值趋向，这也是反映一个国家法治水平高低的重要指标之一。而对于税收程序《预算法》更多的是规范税收程序中原则性的条款，这要求具体税收法律的完善。我国目前应进一步完善《税收征收征管法》，使其成为名副其实税收程序法，全方位保障纳税人权利、监督纳税主体义务的履行并规范征税主体的行为。只有税收程序法定才可以使房地产税收的正常进行，实现房地产税收调控的作用。

其三、房地产税收收支划分法定以确保保障性住房政策。用法律的手段明确中央与地方财政收支是十分必要的。保障性住房资金投入法定化才可以实现中央对保障性住房宏观调控的目标。

（三）、完善金融立法

首先，央行、商业银行法修改。1．明确人民银行维护金融稳定的具体措施和手段。《中国人民银行法》第2 条明确规定：“中国人民银行在国务院领导下，制定和执行货币政策，防范和化解金融风险，维护金融稳定”。而根据《人民银行法》第9 条的规定，只有国务院才可以建立金融监督管理协调机制，具体办法由国务院规定。现实的情况是人民银行与监管当局之间的长效协调机制尚未建立，致使人民银行缺乏与各金融监管当局以及各级政府部门的充分协调，极易导致各方在维护金融稳定中的职责不清。2．央行与银监会应督促商业银行实行严格的贷款审核制度和风险管理措施。包括建立和完善个人征信系统，规范和发展个人住房贷款担保制度和体系。

其次，加强金融监管防范房地产业金融风险。监管部门应密切监控金融机构风险，及时向市场提示风险。应监督从事住房信贷的银行和保险机构，在各类贷款和保险产品的营销中，要向贷款人充分披露产品信息；完善房地产金融风险的预警和防范政策。商业银行不仅要防范来自开发信贷方面的风险，同时要重视消费信贷方面的风险。

最后，金融宏观调控法。我国应当尽快建立金融宏观调控法法律，规制房地产金融。金融调控实质是货币政策的制定和实施。而货币政策包括金融调控当局为实现特定目标调节和控制货币供应量及处理货币事务的路线、方针、规范和措施等，是一种宏观性、长期性、调节社会总需求的间接性经济措施。其本身并不是严格意义上的法律，但制定和实施必须在法律框架下动作，这个法律框架就是金融调控法。具体要求：完善金融宏观调控的法律机制。金融宏观调控法律机制不完善导致我国银行的宏观调控能力尚有缺失；完善银监会与央行对金融业的监管

（四）、完善宏观调控立法

对于宏观调控法，有学者认为：“宏观经济管理法是一种政策性法律。宏观经济管理法是与政策结合最为密切的法律之一，在很多情况下，宏观经济管理法与宏观经济管理政策是合二为一的。”但也有学者对此持有不同的意见，他们反驳说：“在我国现实经济生活中政策等于甚至大于法律的现象也屡见不鲜，将宏观调控法与宏观调控政策合二为一，这在客观上纵容了宏观调控的非法制化，模糊了二者之间的局限。”并认为，“宏观调控法是调整在国家宏观调控中所发生的各种社会关系的法律规范的” 宏观调控权的行使，必须依法进行。即法律规定了调控主体的权限、手段和相关责任，调控活动必须符合这些法律规定。

四、结尾

住房问题关系到国计民生，关系到社会稳定问题。在房地产市场出现偏离正常发展趋势时，政府的宏观调控政策非常重要，同时，为保持政策运行，房地产宏观调控的法制化更加重要。国家制定的金融、税收、土地调控政策对于房地产业的健康发展起到了良好的作用。但是政策的法律位阶底，缺乏稳定性和权威性。而且从宏观调控权利的角度分析，权利的享有以及权利的运行都需要法律的保障与制约。因此，房地产宏观调控土地立法、财税立法、金融立法完善以及探讨制定宏观调控法是十分必要的。政府一方面根据房地产业的发展现状制定相应的调控政策，另一方面从法律的角度解决房地产宏观调控存在的问题，以达到宏观调控的最加效果，从而最终实现宪法所赋予人民的居住权利。

房地产调控之法律手段